WTO的多边贸易规则体制下要求各成员政府必须规范政府行为，遵循市场经济运行规律和国际通行规则。WTO关于建筑服务贸易的规则、程序和运作机制将对我国建筑业产生重大影响。改革开放20年建筑业政府职能与政府行为方式转变取得了重大成就，同时也存在一些与WTO的运行规则和机制不相吻合的问题和矛盾。这些问题和矛盾主要有以下几个方面:一是我国建设领域的市场机制发育还不成熟，工程建设市场条块分割的局面还没有打破，没有建立起能适应社会主义市场经济体制要求的、统一的、符合WTO规则的市场体系；二是还没有建立一套相对完善的法律法规体系和技术法规体系，政府还没有完全按照市场经济体制的要求运用法律和经济手段管理行业，行业管理水平还有待提高；三是行业价格机制、取费标准等很不合理，良性的价格、取费运行机制尚未建成，建筑行业、勘察设计行业、特别是市政公用行业企业的经济效益不佳，极大地阻碍着行业发展；四是技术创新能力和管理水平比较低，行业发展模式仍停留在劳动密集型为主的模式。加入WTO后，了解和明确建筑业的现状、发展环境、自身的技术水平、管理水平和相应的竞争能力，充分掌握和运用WTO关于建筑服务贸易的规则、程序和运作机制，深入分析加入WTO对我国建筑业产生的总体影响，建立起符合市场经济要求的、比较完善的建筑业管理制度，切实提高建筑业的整体素质和国际竞争力，推进中国建筑业的持续健康发展，是摆在我国建筑业政府面前的严峻考验。因此，加入WT0，面临最大挑战的是政府，加快转变建筑业政府职能是中国加入WTO后建筑业履行相应义务和对外承诺的当务之急，也是中国建筑业经济体制改革的关键内容。

    1　制定法律、法规，完善市场法制环境是政府职能转变首要问题

    世界贸易组织是以强制性规则为基础的政府间国际经济组织，世界贸易组织主要是运用WTO协定极其附件这一套法律规则和法律手段来规范成员的经济行为，实现贸易的自由化、公平性和透明度，这一原则的实现必须要求成员国建立较完整、一致的国内法与之配套。因此，制定法律、法规，完善市场法制环境是政府职能转变首要问题。

    1.1制定完善配套的法律法规体系，规范建筑市场

    加入世贸组织后，建筑业首先要完善有关的法律法规，尽快与国际惯例接轨，按照国际建筑业的行业规范来管理中国的建筑业市场和建筑企业。我国己先后颁布实施了《建筑法》、《合同法》、《招标技标法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》、《城市房屋拆迁管理条例》及工程建设标准强制性条文，并不断完善配套法规，2002年2月前，《物业管理条例(送审稿)》已上报国务院，《城乡规划法》经过多次征求意见和讨论修改，修订方案基本确定；《建设工程安全生产管理条例》已形成初稿，2002年还要对城市房地产管理法、风景名胜区管理条例、城市房地产开发经营管理条例等进行研究和修订；并要研究起草制定住宅法、历史文化名城保护条例、城市物业管理条例、城市排水和污水处理管理条例和促进中国建设领域企业进入国际市场的相关法律法规或管理办法等。一个相对完整的建筑法规体系正在初步形成，这是我国工程建设逐步走向法制、国际化的重要标志。

    1.2制定完善技术法规体系

    在世界贸易组织协议的法律框架下，出现了关税壁垒与非关税壁垒，技术贸易壁垒属于非关税壁垒，随着关税壁垒的降低，技术贸易壁垒将发挥重要作用，技术性贸易壁垒(Technical Barriers to Trade TBT)是指一国以维护国家安全、保障人类健康和安全、保护生态环境、防止欺诈行为、保证产品质量为由，采取一些强制性或非强制性的技术性措施，这些措施成为其他国家商品和服务自由进入该国市场的障碍。TBT是一个体系，主要由技术法规、标准和合格评定程序；包装和标签要求；商品检疫和检验规定；绿色壁垒和信息技术壁垒5个分体系构成。加入WTO后，我国建筑业主要面临的问题是:")建立与WTO/TBT相适应，与国际接轨的技术法规体系；(2)充分利用"技术援助"制度，争取工程建设技术法规的制高点；(3)合理使用技术性贸易壁垒，促进国内和国际工程承包贸易的发展。目前，我国根据WTO/TBT和建筑业新技术发展的要求，全面修订了标准基础(制图)、设计、施工规范，推出新系列规范，建筑结构可靠度设计统一标准(GB50068-2001)等八部国家设计规范，适当提高了结构的安全性；按照"验评分离、强化验收、完善手段、过程控制"的十六字方针，修订了建筑工程施工质量验收统一标准(GB50300-2001)等十六部，建立了新的施工验收制度。2002年下半年，把新规范中涉及安全、卫生、环境保护、质量和公共利益的内容作为强制性条文。通过对强制性条文内容不断完善和改造，建立技术法规与技术标准相结合的管理体制，以工程类别为对象，以强制性标准中设计安全、人体健康、环境保护和公共利益的必须强制执行的内容为基础，组织编制技术法规，建立与世界接轨的技术法规体系。

    1.3制定完善产业政策

    制定完善产业政策主要包括以下几个方面:(1)科学合理地界定政府行政管理职能范畴；(2)完善建设管理体制改革，包括工程招投标制度、监理制度、施工许可制度、施工图设计文件审查制度、质量安全监督管理制度、工程量清单制度、工程合同制度、工程风险担保制度、竣工验收备案制度、市场稽查制度等，确保建筑业健康、持续、稳健的发展；(3)培育建筑市场要素，建立有序的建筑市场运行机制，充分发挥市场在配置建筑资源方面的基础作用；(4)规范建筑业的组织机构，合理调整产业结构，以资质管理制度建设为切人点，规划、引导企业调整结构，提高素质，规范行为，保证建筑工程质量和安全；(5)以科技创新推进建设事业发展，加快工程技术标准编制的修订步伐，加快科技成果转化，进一步规范和强化了新技术推广应用工作；(6)加大信息化建设力度，向社会提各种有效、权威的信息；(7)加强行业协会和中介组织的建设，向社会提供完善的公共服务职能。

    2　建立良好建筑市场环境，保障市场秩序是政府职能转变的基本内容

    在市场经济条件下，政府的作用主要是维护市场的公正和校正市场配置的失误。入世后，建筑业政府职能的基本内容是建立良好建筑市场环境，保障市场秩序。

    2.1建立和完善建筑市场运行机制

    2.1.1有形建筑市场的招投标机制。完善工程招标投标制度，建立制约有效的招投标运行机制。依法必须进行勘察、设计、监理、施工公开招标的房屋建筑和市政工程项目，必须进入有形建筑市场招标投标；研究制订工程量清单计价办法，禁止让投标价格低于合理成本的投标人中标的行为；充实和完善评标专家库，推进省、自治区域评标专家库联网，并逐步实现全国联网；建立公开、公正、公平的招投标机制，不得以任何方式限制或者排斥本地区、本系统以外的企业参加投标，不得以任何方式搞地区封锁和部门保护。

    2.1.2规范业主行为的法定建设程序机制。严格执行项目资本金制度和项目法人责任制，完善工程建设项目的立项、审批、资本金、开工审查及报建的有效约束机制和处罚追诉制度。严格执行规划的"一书两证"，制度，严格执行施工许可制度和竣工验收及备案制度，切实把好工程的开工和交付使用两道关。凡不符合法定开工条件的，一律不得颁发施工许可证或批准开工。未取得施工许可证或批准开工报告而擅自施工的，要依法处罚；已完工工程项目有违反合同约定拖欠工程款的，对其新建工程项目不得颁发施工许可证或批准开工；严格执行竣工验收及备案制度，凡发现违法行为的，要责令其工程停止使用，经整改后重新组织竣工验收。规范房地产开发企业的建设行为，加强对房地产开发企业的市场准入和清出管理，对于房地产开发企业开发建设的项目工程质量低劣、发生重大工程质量事故或者不执行法定建设程序以及有违反合同约定、严重拖欠工程款等不良经营行为的，房地产开发主管部门应当会同有关部门限制其新开项目，并在资质年检中依据有关规定进行处罚。

    按照"建管分开"和"专业化管理"的原则，推进政府投资工程管理方式的改革，改变政府投资工程项目由政府部门直接组织实施和监管的格局，建立职能科学、符合国际惯例的政府投资工程管理新模式。建立专业化的政府投资工程责任主体，推进政府工程项目投资与筹建分离、筹建与监督分离，实现社会化、市场化运作。

    2.1.3确保工程质量和安全的监管机制。严格执行工程建设强制性标准，进一步加强工程质量法律法规和工程建设强制性标准的贯彻实施，提高工程建设有关各方的质量、安全意识，落实业主和勘察、设计、施工、监理等各参与方的质量、安全责任和义务。加强对执行工程建设强制性标准的监督检查，建立科学的工程质量检查和评价方法。对于垮塌的包括在自然灾害中垮塌的房屋建筑和市政设施，必须审查有关单位执行工程建设强制性标准的情况，严肃追究法律责任。研究制订《建设工程勘察质量管理办法》，狠抓工程勘察等薄弱环节，切实加大对工程勘察质量的监管力度，严肃查处工程勘察违反工程建设强制性标准的行为；积极开展施工图的审查，确保设计质量；严把施工质量关，组织开展工程质量通病的专项治理，严肃查处不执行工程建设强制性标准、偷工减料等问题，防止片面追求低造价导致工程质量降低的现象。整顿和规范建筑装饰装修特别是住宅装饰装修活动，确保装饰装修工程质量，重点解决住宅装饰装修活动中擅自变动房屋建筑主体和承重结构，以及使用对人体有害的装饰装修材料等问题；加强业主的工程质量责任，工程勘察、设计、监理应严格执行国家规定的取费标准，对低于国家规定最低取费标准签订合同的，建设行政主管部门要责令改正；对拒不改正的，应当按照规定不予颁发施工许可证。

    深化质量监督机构要改革，提高质量监督力度，对现有的质量监督机构在进一步明确条件的基础上进行整顿，清除不符合条件的监督机构。严格执行施工图设计文件审查制度和工程竣工验收备案制度。完善工程监理制度，强化监理责任。要建立科学、严格的工程监理旁站制度，施工中涉及结构安全的关键部位、工序等，监理人员必须实行现场跟班监督，并做好旁站监理记录。监理企业要严格按照法律、法规、规范和监理合同的约定履行监理职责。

    建立严格的监理责任制度，规范工程监理企业的行为，对不履行监理责任的企业，要依法查处。对于违法违规的责任单位和责任人，要依法作出处罚。

    认真贯彻《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定义层层签订安全生产责任书，抓好安全生产责任制和安全生产管理评价制度的实施，实行工程建设与城市管理特大安全事故行政责任追究制度，依法严厉查处安全事故。加大安全宣传教育和培训力度，发挥好各级工会组织的作用，重点加强对一线操作工人特别是特殊工种和岗位的安全生产教育培训。强化建筑施工、装饰装修、城市燃气、集中供热等方面的安全生产监管，消除安全隐患。

    2.1.4科学合理的工程造价机制。积极推进工程造价制度的改革。改革现行工程计价依据和

    计价方法，对政府投资与非政府投资实行不同的管理和计价方法，推行以工程量清单和投标报价的计价方法，尽快形成"统一工程计量，政府间接调控，市场形成价格，主体依法结算"的新机制。要理顺建筑产品费用构成，完善房地产税收、价格制度，剔除不合理收费，科学合理的商品房和经济适用房价格体系，促进房地产业的健康发展。要完善建筑业企业的所得税制度，适当降低税率，使建筑业企业能够取得合理利润。要建立合理的勘察设计、城市规划以及各种中介服务的收费体系，建立良性的市场运行机制，促进这些企业能通过竞争不断发展壮大。要尽快改革城市维护建设税和价格体制，使财政收入成为发展城市市政公用设施建设与维护的资金的稳定来源。推动市政公用设施的有偿使用制度的建立，按照"使用者付费"、"污染者付费"的原则，推广"成本+税收+合理利润"的作价原则，建立合理的城市市政公用设施税、费、价体系，促进城市市政公用事业的发展。

    2.1.5工程风险控制的担保和保险机制。积极推进以工程担保和工程保险为主要内容的建筑工程风险管理机制的建立。工程风险控制是以市场手段规范各方行为、加强责任制约的有效措施。研究完善操作规则和程序，逐步推广投标担保、工程履约担保、业主支付担保和保修担保制度，以及建筑施工企业职工意外伤害保险，勘察设计、工程监理及其他工程咨询机构的职业责任保险制度，加快培育和发展工程风险管理中介咨询机构，帮助企业分析潜在工程风险和提出改进措施，以减少工程风险和赔偿纠纷。

    2.2严把市场准入，优化产业结构

    2.2.1继续完善并严格执行建筑市场准入和清出制度。所有工程勘察、设计、施工、监理、招标代理企业，都必须依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内从事相应的工程建设活动。建设部要会同交通、水利、铁道、信息产业、民航等部门对工程建设领域的企业资质和有关专业技术人员执业资格进行严格管理，禁止无相应资质的企业和无执业资格的人员进入工程建设市场。严格建筑市场的准入和清出管理，勘察、设计、施工、监理和房地产开发企业，凡发生重大工程质量安全事故或者严重违反工程建设强制性标准和有建筑市场违法违规行为的，都要在资质审批、年检或日常管理中按照有关规定作出严肃处理；对负有责任的注册建筑师、结构工程师、岩土工程师、监理工程师、造价工程师以及建筑业企业的项目经理，也要依法作出相应处罚。

    2.2.2调控规模、优化结构、深化改革，努力提高全行业的发展质量。建筑行业的结构调整是整个国民经济结构调整的重要组成部分，也是解决行业发展近期出现的诸多问题、推动行业更健康发展的重要任务。因此，首先需要调控行业规模，压缩过剩生产能力。建筑业总量过大，建筑市场的供需失衡，是形成目前诸多问题的基础性原因。目前行之有效的办法是通过提高资质门槛，压缩资质等级级别来压缩建筑业总量。严格执行2001年7月25日建设部发布93号令《建设工程勘察设计企业资质管理规定》；严格执行2001年4月18日，建设部以第87号部令发布的《建筑业企业资质管理规定》和建设部发布的《建筑业企业资质等级标准》(建建[2001]82号)；严格执行2001年8月23日建设部以第102发布了《工程监理企业资质管理规定》。

    2.2.3加快组织结构调整，提高产业集中度。我国的建筑施工企业大都是"大而全"、"小而全"，产业集中度低，劳动生产率低。应当通过资质合理地调整、优化产业组织结构，工程勘察、设计咨询队伍应按综合性与专业性、技术层与劳务层、技术型与管理型合理匹配的原则，形成多层次的竞争领域和竞争平台；施工企业形成施工总承包企业、专业承包企业、劳务分包企业宝塔型的结构，规定不同市场准入标准，拉开档次，在不同的平台上合理竞争。

    2.2.4调整建筑所有制结构，加快建立现代企业制的步伐。目前，建筑企业仍然是国有资本占较大比重。本着"有进有出"的原则，减少国有资本在整个行业的比重。大型骨干企业除极少数国家授权经营国有资本的、继续为独资的国有企业外，其余的国有大企业改制成有限责任公司或股份公司。大集团中的中小企业通过合并"同类项"方法，全部变成独立的公司，面对内外两个市场，独立经营、自负盈亏、自求生存。小企业对集团而言是全资子公司或控股公司，而不是分公司。要放开搞活中小企业，鼓励多种所有制发展，如股份合作制、股份制、私人所有等。通过资产重组把内部的中小企业改造成专业施工公司或劳务公司。

    2.2.5外资建筑企业市场准入制度。允许外国企业在中国成立合资、合作企业；合资、合作企业注册资本金水平高于国内企业注册资本金的水平；合资、合作企业要承担一定比例的外资工程；不允许外国企业在中国国内设立分支机构直接承揽工程。加人WTO后三年内开始允许外商成立独资企业，但只能承揽以下工程；全部由外国投资、赠款或外国投资和赠款建设的工程；我国利用国际金融组织贷款并采取国际招标的工程；外商投资占50%(含)以上的中外合资、合作建筑的工程；国内建筑业难以单独完成的国内投资建设工程，经省级建设行政主管部门批准，允许与国内建筑企业合作总承包或分包。合资、合作、外商成立独资企业在加入WTO后三年内开始享受国民待遇。

    2.3加强监管，依法执政

    加强监管，整顿和规范建筑市场秩序是"十五"期间的工作重点，要认真贯彻《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》精神，落实工作责任制，按照标本兼治、重在治本的要求，强化建筑市场监管和严肃查处违法违规行为。整顿和规范建筑市场的主要任务是:严格执行法定建设程序，严肃依法查处违反法定建设程序的行为；切实加大建筑市场监管力度，解决规避招标和招标投标中弄虚作假的问题；完善制度，强化监督，综合治理转包、违法分包等问题，继续完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和清出制度；认真执行有关法律法规和工程建设强制性标准，确保工程质量和安全生产；加强建筑市场执法队伍建设，提高政府主管部门依法行政和严格执法的水平；做到政企分开、政事分开，贯彻《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》(国务院令第303号)，纠正对建筑市场违法设障、实行地区封锁和部门保护的行为。

    对有违法违规行为的建设单位及勘察、设计、施工、监理、招标代理等企业，要按照有关法律法规，视情节轻重，分别给予罚款、责令停业整顿、降低资质等级，直至吊销资质证书的处罚。处罚时要严格按照法律法规执行，决不能降低处罚标准。对于违法违规行为，不仅要追究、处罚责任单位，还要追究、处罚到责任人。要按照《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)的规定，凡是给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要依法处以相应罚款；对于注册执业人员因过错造成质量事故的，要责令停止执业或吊销执业资格证书，情节特别恶劣的，终身不予注册。

    加强建设系统依法行政理念，规范政府行为，使政府工作真正转到法制轨道上来，加快行政程序立法，规范行政权力，落实依法行政。应尽快规范建设行政程序，通过建立完善的行政昕证制度、公开制度、申诉制度、查阅制度、时限制度等，加强对建设行政行为的程序监督，提高建设政府行政过程的民主性和透明度，减少行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率。

    要建立健全行政审批制约机制，坚持实行专家评审和审批前公示、审批后公告等制度。对于办理规划许可、施工许可和施工图设计文件审查、竣工验收备案等事项，要增强透明度，接受社会监督。

    完善和落实建设执法责任制，实施有效的执法检查。在清理法规规章的基础上，对现行有效的建设法律、法规和规章进行细化分解，进一步完善建设执法责任制。按照统一管理、精简机构、提高效率、方便群众的原则，理顺建设执法管理体制，从根本上解决职责交叉、多头执法、重复处罚等问题。深入落实建设行政执法责任制，推行建设行政执法评议制，完善行政处罚备案制，加快建立行政执法错案追究制，规范行政行为，确保违法违规行为按有关法规的条文规定行到惩治，确保行政处罚按法定的权限和程序得以实施。

    3　提供高效、优质的政府公共服务是政府职能转变的重要措施

    提供高效、优质的政府公共服务是入世后政府观念转变的一个重要方面，是提高政府工作效率的重要环节，也是政府职能转变的重要措施。

    3.1培育和发展建筑市场生产要素

    培育和管理建筑劳动力市场，加强建筑劳动力基地建设与组织的管理，注重从业人员的培训、考核，使之熟练掌握施工操作规程、规范；加强对建材市场管理；培育建筑机构设备租赁市场，提高建筑机构设备社会化、商品化程度；发展建筑科技化程度；发展建筑科技市场，落实政府科技政策，推广先进、适用的建筑技术，培育和发展技术信息市场，方便科技人才流动。培育建筑资金市场，建筑市场要有健全的资金市场以实现资金融通，特别要充分利用资金拆借市场、债券市场和股票市场，建立起完整的市场体系。

    3.2推进科技创新，提升产业层次

    推动建设行业技术创新。抓好墙体材料革新、建筑节能、化学建材生产应用和建筑用钢技术推广，出台限制淘汰生产使用实心粘土砖的政策，争取新型墙材应用比例达到40%，新建民用建筑全部达到节能50%的标准。要以建筑体系为龙头，结构构件为基础，建筑节能、节水节地、居住区环境保障、智能化、厨房卫生间、住宅二次装修等技术为重点，开展基础技术和配套技术的研究与开发，完善相关的标准和指导性文件，加大推广应用的工作力度。加快推进住宅建筑体系的集成工作，完整的建筑体系是一批先进适用成套技术集成的技术体系。以研究开发和推广应用节能环保、电子信息、新材料等高新技术为重点，改造和提升传统产业。通过资质管理、资格认定、评奖评优、招标投标、政策优惠以及制定地方性标准等手段，为建设企业加快技术创新营造良好环境。加强建筑业信息化、住宅产业化、施工机械化、新型墙材、建筑节能、城市水处理等技术的研发，带动科技成果转化。

    积极探索、形成加快技术进步，提高全行业素质的有效机制。建筑行业的发展目标是朝着技术密集、管理密集、资金密集与劳动密集相结合的方向发展。为此，一要用信息技术来装备我们的市场管理、行业管理和企业管理、项目管理。二要用新技术、实用技术来改造手工操作，在目前手工操作比重还比较大的情况下，加快提高我们的机械化施工水平。三要做好现场的技术管理培训。

    3.3向社会提供信息服务

    随着以微电子技术、网络技术为代表的信息时代的到来，政府应充分开发利用网络上的各种信息，进行收集、分类、归纳、整理，当向社会提供高效、快捷、权威、可靠的信息服务。建立包括工程建设、房地产、工程造价、技术法规等内容的信息网络系统，发展网上查询和网上交易，使市场主体、买卖双方能够及时、准确地从网络系统得到相关信息和各种法律法规等方面的咨询服务。

    3.4加强建设系统教育培训

    改革人事管理制度，抓好人力资源开发和管理。以法律法规、专业知识、岗位技能和职业道德为主要内容，抓好建设行业从业人员资格性岗位培训。继续做好各类建设执业师的培训、考试和注册工作。

    3.5充分发挥行业协会和中介组织的作用，提供社会公共服务系统

    充分发挥行业协会和中介组织的作用，是实现优化资源配置、降低社会成本的重要手段。加入WTO以后，要加快行业协会与政府职能的剥离，发挥行业协会行业自律、制定有关技术标准、考核和认定执业资格、组织继续教育和专业教育、协助政府对行业进行管理、促进和保障行业的信息交通与资源共享等功能。充分发挥中介组织的桥梁作用，一是要借鉴世界发达国家经验，组织专人研究建立起适应WTO规则和社会主义市场经济体制的建设事业中介服务体系，大力发展市场中介组织；二是要加强对中介市场的管理，强化行业自律，运用法制手段建立强有力的市场约束机制，规范市场运行秩序；三是要强化对中介组织的管理，制定出相应的资质、标准、从业人员资格等方面的管理法规，将现行的以企业资质与个人执业资格相结合的管理模式逐步过渡到以个人执业资格管理为主的管理模式，为建设事业提供咨询、评估、经纪、法律等方面的服务。




作者:青岛建工学院    刘文锋　黄卫珍