WTO规则框架下的农业补贴，是一国政府为了鼓励出口、平衡贸易、增强本国农产品的国际竞争力、保护本国农业和农民利益，通过国内支持和出口补贴等非关税措施，对农业生产、农产品流通和贸易所进行的转移支付和综合支持。

    1995年生效的WTO《农业协定》，是我国农业补贴立法的根本依据，也是规范有关WTO农业补贴行为的法律准则。根据WTO《农业协定》的规定，WTO规则框架下的农业补贴，主要包括国内支持和出口补贴两部分。由于我国在谈判中已经承诺放弃出口补贴，因此，我国的农业补贴主要是指国内支持。国内支持又包括“绿箱支持”和“黄箱支持”两个方面。根据WTO《农业协定》，对于WTO农业补贴中的 “黄箱支持”措施，要求成员国各方用综合支持量（AMS）来衡量，并必须符合谈判中所达成的“微量允许标准”（我国争取到的“微量允许标准”为该产品总值的8.5%），超过这一标准，要求予以必要的削减。但是，WTO《农业协定》的“黄箱支持”政策中，同时也规定了对发展中国家给予特殊的“发展箱支持”差别待遇，即对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的支持与补贴措施可予以免除削减承诺。

    一、我国的农业补贴

    我国现行的农业补贴，从补贴的性质看，“黄箱支持”多，“绿箱支持”和“发展箱支持”少；从补贴的环节看，流通环节和消费环节补贴多，生产环节补贴少；从农民的受益程度看，间接补贴多，直接补贴少。具体表现为以下几个方面：一是，农业补贴的增长较快，但总量上还明显不足，综合支持和转移支付的力度还不够。目前我国对农业的补贴仅为该产品总值的2%，在支持总量上还有一定的增长空间和调控空间。二是，农业补贴的结构不合理，一般农业服务补贴比重较大，其次为自然灾害救济、生态环境保护和地区援助补贴；而对农民的直接收入补贴、结构调整补贴、农业生产者退休补贴等，尚未列入财政预算科目。三是，农业补贴的方式较少，有效的措施和手段还不多，特别是符合WTO《农业协定》规则要求的“绿箱支持”和“发展箱支持”的补贴方式更是欠缺。四是，农业补贴的范围较广，几乎涉及到农产品生产、流通和贸易的全过程，但很零散，没有形成纵向优势，缺乏针对性和集中性，补贴效率不高，对农业影响程度低。五是，多数是对农产品流通环节和消费环节的补贴，而对生产环节的补贴和对农业生产者的直接补贴不够，农业生产者只是间接受益，而不能得到直接的实惠和完全的实惠。六是，“黄箱支持”过于庞大，“绿箱支持”明显不足，“黄箱支持”向“绿箱支持”的转移支出不够，对于“发展箱支持”政策还尚未用好用足。七是，农业补贴主要还是靠政策调整，缺乏必要的法律规范和依据，随意性和变动性较大，补贴方式隐蔽，多采取“暗补”的形式，缺乏公开透明度，对生产的直接刺激力度不大，且容易造成不必要的流失，预期的补贴效果和作用不明显。八是，农业补贴在我国起步较晚，体制不顺，机制陈旧，政策和法律研究缺乏储备和创新。

    二、西方主要国家的农业补贴制度及对我国的启示与借鉴

       （一）美国的农业补贴制度

    1996年美国出台新的《农业安全与农村投资法案》，改变了过去对农产品价格补贴的政策，转而对农民收入进行直接补贴。直接补贴的主要方式是对种植小麦、玉米、棉花、大豆、水稻等优势农产品的农民按基期生产数量实行脱钩收入补贴。1999年美国政府又推出了针对自然风险的“作物收入保险计划”和针对市场经营风险的“市场损失补助”两项补贴措施。2002年美国对1996年《农业安全与农村投资法案》进行了修订，进一步扩大了直接补贴的范围，将大豆、油料和花生也纳入了直接补贴计划，提高了大宗农产品的补贴率，加大了对农业资源的保护力度，完善了粮食价格差价补贴，巩固并加强了农产品贸易、农村发展计划和农业研究。

       （二）欧盟的农业补贴制度

    1992年，欧盟对农民因降价而受到的损失进行直接的补贴。1999年3月，欧盟通过了《2000议程》的农业改革方案，决定在2000年到2006年期间，逐年削减对农产品的价格支持和出口补贴，把节约下来的补贴资金投入到农村基础设施建设和农村社会发展上来。2001年7月10日，欧盟委员会提出了新的农业补贴改革方案，建议从2004年逐步取消补贴与产量挂钩的做法，把补贴的条件改为与土地面积、农产品质量安全、环境保护、善待牲畜等挂钩。2003年2月19日，欧盟委员会简化了成员国对农业补贴的管理,建立农业保障基金，由共同体负担农业补贴的全部开支和费用，坚持农业补贴与公共利益、市场机制以及环境保护相结合的原则，实行与土地面积、农产品质量安全、环境保护和善待牲畜等挂钩的直接补贴方式。

       （三）日本的农业补贴制度

    1995年，日本开始大幅度修改本国农业政策。1995年实施新的《粮食法》，逐步放开大米的进口份额；1997年颁布实施《大米流通法》；1999年颁布新的《农业基本法》和农业改革方案。2000年，日本政府减少了对粮食等农产品的直接价格补贴，逐步加大了对农业基础设施、农业资源环境保护和农业结构调整的财政支持力度。同时，日本政府根据“绿箱支持”政策中地区援助措施，对比平原地区生产成本高80%的山区、半山区实行直接支付制度。

       （四）西方主要国家农业补贴制度对我国的启示与借鉴

    1995年1月1日，WTO《农业协定》生效后，美国、欧盟、日本鉴于价格支持、出口补贴以及关税保护等措施越来越受到WTO《农业协定》规则的限制，先后调整农业政策，从农产品价格支持、出口补贴以及关税保护措施为主，转而变为直接对农民收入补贴和农业结构调整补贴为主。美国主要实行与当前生产彻底脱钩的直接收入补贴，欧盟主要实行以与土地面积、农产品质量安全、环境保护、善待牲畜等挂钩的直接补贴，日本主要实行地区性的局部直接补贴。

    根据WTO《农业协定》规则的要求和我国在谈判中的对外承诺，借鉴美国、欧盟、日本等西方发达国家的成功做法和先进经验，结合我国的现状，对我国农业补贴方式进行必要的调整和改革，已是迫在眉睫、势在必行。一是，积极稳妥地推进对农民实行直接收入补贴的改革,将原来属于价格支持范畴的资金节省下来转化为符合“绿箱支持”政策的直接补贴，最终让农民能够从中直接受益和完全受益。二是，进一步优化农业市场资源配置，加快“黄箱支持”支出向“绿箱支持”支出的转化，加大对符合“绿箱支持”政策的农业补贴力度，增加直接补贴之外的其他“绿箱支持”政策支出。三是，注重补贴的集中性和针对性，提高补贴的效率。四是，根据我国财政的实际能力，合理利用有限的补贴，优化农业补贴的结构。五是，不断丰富和完善直接补贴之外的其他符合“绿箱支持”的补贴措施。六是，用好用足“发展箱支持”措施。

     三、我国现行的农业补贴法律制度

    在“绿箱支持”方面，《农业法》、《农业技术推广法》、《草原法》、《防洪法》、《动物防疫法》、《气象法》和《植物检疫条例》等法律、行政法规分别在农业科研教育和技术推广、病虫害防治、农产品市场促销、农业基础设施建设、粮食安全储备、粮食援助、与生产不挂钩的收入、收入保险计划、自然灾害救济、农业生产者退休或转业、农业资源储备、农业结构调整、农业环境保护、地区援助等方面设立了相应的农业补贴制度。如《农业法》规定，在不与我国缔结或加入的有关国际条约相抵触的情况下，国家对农民实施收入支持政策。《植物检疫条例》规定，进行疫情调查和采取消灭措施所需的紧急防治费和补助费，由省、自治区、直辖市在每年的植物保护费、森林保护费或者国营农场生产费中安排。特大疫情的防治费，国家酌情给予补助。而对于农业检验服务补贴方面，目前暂时还没有相应的法律规定。

    在“黄箱支持”方面，《农业法》和《退耕还林条例》等法律、行政法规分别在农产品价格、农业投入品、农产品营销贷款、休耕等方面设立了相应的农业补贴制度。如《农业法》规定，在粮食的市场价格过低时，国务院可以决定对部分粮食品种实行保护价制度。《退耕还林条例》规定，国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。

    在“发展箱支持”方面，《农业法》和《渔业法》等法律在农业投资补贴方面设立了相应的农业补贴制度。如《农业法》规定，国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。《渔业法》规定，国家在财政、信贷和税收等方面采取措施，鼓励、扶持远洋捕捞业的发展。而对低收入或资源匮乏地区农业投入品补贴和鼓励生产者不生产违禁麻醉作物补贴方面，目前暂时还没有相应的法律规定。

        从以上不难看出，我国农业补贴法律制度的现状主要表现为以下的特点：一是，从目前有关涉及农业补贴的法律、行政法规颁布（修订）时间看，多数是在95年WTO《农业协定》生效和2001年我国加入WTO之前，尚未也不可能与WTO规则以及《农业协定》的要求作很好的衔接和充分的体现，除《农业法》、《草原法》外，其他的相关法律、行政法规对农业补贴的法律规定还有待进一步修改、补充和完善。二是，从有关农业补贴法律规定的分布情况看，主要集中体现在新修订的《农业法》的相关条款中，其他有关的农业法律和行政法规中虽也有规定，但都比较原则，比较零散。三、从法律制度建设和体系构建方面看，我国有关农业补贴的法律规定，在法律制度建设方面才刚刚起步，重点还不够突出，结构还不尽合理，内容还不够完善，一些基本的法律制度和措施尚未完全建立，在部分领域仍然存在立法的空白（如农业检验服务补贴方面等），还不能形成一个完整、统一、有序的体系。四是，从有关农业补贴法律条款的内容表述形式看，一般都比较原则或过于笼统，多使用一些导向性、提倡性语言，刚性条款少，柔性条款多，多数都停留在文字的层面，现实的可操作性差。五是，从有关农业补贴法律条款内容性质看，只有在少数条款中明确了“农业补贴或补助”的性质，如农业技术推广人员补贴、特大植物疫情防治补贴、农（渔）民转产补助、休耕补贴等，而大多数条款，一般都使用“支持”、“扶持”、“鼓励”、“奖励”、“安排”、“救助”、“捐助”、“纳入国民经济和社会发展计划”等表述方式，模棱两可，很难判定是否属于“农业补贴”的范畴，缺少必要的透明度和公开性。

     四、WTO规则框架下我国农业补贴法律制度的创新与体系构建

    （一）WTO规则框架下我国农业补贴立法的指导思想和基本原则

         WTO规则框架下我国农业补贴立法的指导思想是：充分考虑我国作为发展中国家以及我国农业作为弱质产业的现实，借鉴国外农业补贴立法的成功做法和先进经验，根据WTO规则和《农业协定》的要求，适时制定有关我国农业补贴方面的法律、行政法规，对原有法律、行政法规中有关农业补贴的条款进行必要的修改、补充和完善，实现农业补贴法律制度的创新，力求建立一个以政府为主导，市场为导向，规范、透明、统一的农业补贴法律体系。

    WTO规则框架下我国农业补贴立法应遵循以下基本原则：一是，适应WTO规则以及《农业协定》的要求，以国家利益、农业利益和农民利益为标准，充分运用例外条款和保障措施，原则性与灵活性相结合，遵守规则，利用规则；二是，既要体现WTO《农业协定》规则的要求，也要体现我国在减让表和承诺表中所作的对外减让和承诺；三是，坚持农业增长与农民增收，农村发展与农业环境保护，农业补贴与贫困地区援助相结合；四是，重视农业补贴程序立法，体现 WTO规则透明度原则的要求；五是，以保障农民收入增长为核心，突出“绿箱支持”的地位，合理利用“黄箱支持”，用好用足“发展箱”，兼顾农业补贴争端解决机制的设定；六是，权利与义务的设定应充分考虑政府与市场关系的平衡性，通过对政府义务和行为的约束鼓励贸易秩序的自由化。

        （二）今后我国农业补贴法律制度建设的重点

    根据WTO《农业协定》的要求，今后我国有关农业补贴的法律制度建设的重点，应当从以下几个方面考虑：一是，完善农业补贴法律体系建设，农业补贴立法要与WTO规则以及《农业协定》的要求作好必要衔接，避免WTO及《农业协定》规则与具体农业补贴法律和行政法规规定间的冲突，充分的体现《农业协定》的核心精神和我国的对外承诺，对《农业法》所规定的法律原则和所设定的法律制度，进一步细化、分解、分设在各专业法和部门法中，建立一个内外统一、公开透明的农业补贴法律体系。二是，强化农业补贴法律制度建设，要以保障对农民收入的直接补贴为核心，充分考虑我国财政的支付能力，兼顾农业产业结构调整，为农业发展和农村经济的改革留出余地。三是，以法律的形式加大对农业补贴的财政支出力度，确保农业补贴支持总量的不断增长，加大对农业生产条件、农业基础设施建设、农业科研教育和技术推广、质量标准和市场信息服务体系建设的支持力度，重点要突出，目标要明确，方式要得当。四是，优化“绿箱支持”的结构，设定必要的“黄箱支持”条款，推动“黄箱支持”向“绿箱支持”的转化，将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来，增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的法律规定，增强补贴的针对性和集中性，形成补贴的纵向优势。五是，减少柔性条款，增加刚性条款，明确农业补贴的性质，避免“暗补”，防止补贴的流失，增强补贴的公开性和透明度。六是，注重农业补贴的法定性和程序性规定。

       （三）适应WTO规则要求的农业补贴立法框架

        WTO《农业协定》所确定的框架，是对成员国谈判中所承诺的义务的约束依据，WTO《农业协定》规则，建立了适用农业部门的规则框架和纪律原则，提高了农业贸易政策的透明度，可以说是一部有关农业对外贸易与市场经济发展的法典，但WTO《农业协定》规则不是民事领域的国际条约，只有转化为国内法才能在中国实施，特别是农业补贴政策措施，应当尽快通过国内立法的形式予以法定化。

      目前，需要进一步加强研究并根据情况适时起草制定的有关农业补贴的法律、行政法规有以下几个方面：

    1、关于农业补贴方面的立法

    WTO规则《农业协定》 附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第9项、第10项、第11项规定，“通过生产者退休提供的结构调整援助”、“通过资源停用计划提供的结构调整援助”和“通过投资援助提供的结构调整援助”等项属于免除削减承诺的补贴。建议着手研究制定农业补贴法，作为农业补贴领域的基本法，明确农业补贴的范围、补贴的资金来源、补贴的方式、补贴的程序等，以提高我国农产品的国际竞争力，实现农业和农村经济的可持续发展。

    2、关于农业保险方面的立法

    WTO规则《农业协定》附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第7项规定，“收入保险和收入安全网计划中政府的资金参与” 属于免除削减承诺的补贴。建议着手研究制定农业保险法，明确农业保险的范围，投保、理赔和政府支付，农业保险组织的种类，农业保险合同，农业保险经营规则，以及农业保险的监督管理等，以规避农业生产经营过程中的自然风险和市场风险，保障农民收入。

    3、关于农业资源与环境保护方面的立法

    WTO规则《农业协定》附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第12项规定，“环境计划下的支付”， 属于免除削减承诺的补贴。为了实现农业环境的保护和农业资源的可持续利用，建议着手研究制定农业资源与环境保护法，明确农业资源与环境保护的范围、保护方式、资金来源、使用和监督管理等。

    4、关于农业灾害救助方面的立法

    WTO规则《农业协定》附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第8项规定，“直接提供或者以政府对农作物保险计划资金参与的方式提供的自然灾害救济支付”， 属于免除削减承诺的补贴。建议着手研究制定农业灾害救助法，明确农业自然灾害的范围、灾害救助的资金来源、灾害救助的方式、灾害救助的资金支付等。

    5、关于贫困地区援助方面的立法

    WTO规则《农业协定》附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第13项规定，“地区援助计划下的支付资格应限于条件贫困地区的生产者。每一此类地区必须是一个明确的毗连地理区域、拥有可确定的经济和行政特性，根据法律或者法规明确规定的中性和客观标准被视为贫困地区，此种特性表明该地区的困难并非是由于暂时的情况造成的。”为了消除地区间经济发展水平差异与缓解贫困，建议着手研究制定西部地区开发法或者贫困地区援助法，明确贫困地区的划定、贫困地区援助标准和方式、资金来源，扶贫资金的使用和监督管理等。

    6、关于农业基础设施保障方面的立法

    WTO规则《农业协定》附件2“国内支持：免除削减承诺的基础”第2项规定，向“电力网路、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程”提供的补贴， 属于免除削减承诺的补贴。建议着手研究制定农业基础设施保障法，明确农业基础设施的范围、投入和建设等。

    7、关于农村信用合作社方面的立法

    为了加大对农业的信贷支持力度，解决农业生产和经营过程中资金难的问题，建议着手研究制定农村信用合作社法，明确农村信用合作社的性质和法律地位，服务对象、服务方式、资金来源与监管，建立“无追索权贷款制度”。

    8、关于农业投资方面的立法

    为了增加政府财政对农业的投资，发挥农业的比较优势，增强农业发展后劲，建议着手研究制定农业投资法或者农业投入法，明确各级政府对农业投资的资金来源，投资方向，财政资金的使用方式和监督管理。

    9、关于促进农业劳动力转移方面的立法

    为促进农村劳动力转移和小城镇发展，建立健全农业生产者退休或转业补贴法律制度，建议着手研究制定小城镇规划发展法或者促进农业劳动力转移法。

    10、另外，还可以实际需要，适时制定有关农业机械化、农产品质量安全、农业结构调整等方面的法律、行政法规。

    根据改革的需要和形势的变化，以及WTO规则和《农业协定》的要求，需要进一步研究并适时修改完善的有关农业补贴的法律、行政法规有以下几个方面：

    1、根据新修订的《农业法》的基本精神，进一步修改和完善《农业技术推广法》，调整、理顺和改革农业技术推广体制，加强农业技术推广队伍建设，强化农业科研、培训、推广和咨询服务，充分利用法律促进农业技术成果的转化和推广，通过立法完善农业技术转化和推广的利益激励机制、风险控制机制、成果评价机制和权利保障机制，。

    2、根据WTO规则和《农业协定》的要求，对《乡镇企业法》和《乡村集体所有制企业条例》中涉及农业补贴的相应条款进行必要的修改和完善。

    3、根据农村税费改革的进程和积累的经验，适时对《农民承担费用与劳务管理条例》和《农业税条例》进行必要的修改。

(国务院法制办公室农业环资司：阎东星)