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以工程造价改革为契机 加强建设市场规范管理
作者:佚名来源:不详点击数:更新时间:2005-9-2
  按照建设部"在国家宏观控制下,建立以市场形成造价为主的价格机制"的工程造价改革目标和"具备条件的地区和工程项目,可按照建设行政主管部门发布的统一工程量计算规则和工程项目划分,进行工程量清单招标,合理价格中标试点"的工作安排,顺德市政府提出了以工程造价改革为突破口,全面加快建筑业管理改革的要求。按照市政府的统一部署,我们制定了"控制量、放开价,由企业自主报价,最终由市场形成价格"的改革方案,得到了广东省建设厅的批准和大力支持,并于2000年5月1日正式实施工程量清单报价的计价模式。

  经过近两年的实践,我市工程造价管理基本实现了从政府定价到市场定价、从量价合一到量价分离、从政府保护到市场竞争、从行政干预到依法监督一系列的转变,从遏制招投标中的腐败现象、规范建筑市场秩序等方面,取得了一定的成效。2000年采用工程量清单公开招标的164个项目,中标价为8.8亿元,比市场参考价下浮了10.7%。2001年1-11月,采用清单公开招标工程179项,中标价为12.21亿元,比市场参考价节省了1.7亿元,下浮约12.22%。2000年工程优良率为30.35%,比上年增长8.75%。

  一、推行以工程量清单计价为主的工程造价改革

  按照"控制量、放开价、由企业自主报价,最终由市场形成价格"改革的总体思路,我们制定了一系列规范性文件,采用统一的工程量清单计量规则和计价办法,推进工程造价计价改革。

  所谓"控制量",就是由政府对工程造价进行宏观调控,在工程量计算方法上全市统一。"放开价"即企业可根据自己的施工方法,技术专长,材料来源和管理水平,制定企业自己的工程报价定额来自主报价,充分体现"活市场、活价格"的特点。"最终由市场形成价格"即在招投标过程中,投标企业接受政府的监督,由"合理低价"中标,逐步实现"由市场形成价格"的改革目标。

  2000年5月,建筑工程专业率先实施以工程量清单为主的工程计价方法和招标方式。2001年10月,市政、安装专业工程量清单计量规则和计价办法又出台实施,这标志着我市工程造价改革已全面铺开。

  工程造价的计价模式在制度上创新表现在引入竞争机制,使工程造价真实反映了市场供求情况,反映企业实际消耗和工作效率,使实力强、管理素质高、效益好的企业具有更强的竞争力,从而实现资源的优化配置,提高了工程建设的效益,促进了全市的经济发展。

  二、加强政府宏观调控,实施对工程造价的全过程监管

  我们实行放开价的政策的同时,加强宏观调控力度,引导建设各方主体合理确定和有效控制造价,我市在传统以定额为主的工程造价管理基础上,将施工合同管理、招投标过程中的造价监管等职能赋予了市造价管理站,保证了放开价后政府对工程造价从招投标到竣工结算的全过程监管,做到不缺位、不越位、不错位,基本建立了与工程量清单计价相适应的工程造价管理模式。

  (一)转变职能,强化政府对工程造价的宏观调控。

  从"量价合一"到"量价分离",我市工程造价管理实现了四个方面的转变:一是由过去执行指令性定额的政府控制,转为制定适应市场需求的工程量清单计量规则和计价方法,对工程造价进行宏观调控;二是由发布指令性的建筑工程费率标准,转变为收集、测算、分析招投标市场报价资料,公布指导性工程造价指数及各清单项目参考指标等;三是由定期发布材料价格及调整系数,转为收集、整理、公布市场材料信息、投标工程报价、建材市场参考价等;四是从行政直接干预转为对工程造价的依法监督。职能的转变,有效地强化了政府对工程造价的宏观调控。

  (二)强调公正合理,实施对招投标全过程严格监督。

  工程量清单计价后,定额不再是法定、唯一的计价依据。为保证中标价的合理性,防止不合理或非实质性报价中标,我市在招投标中引入了询标环节,建立了询标机制。为保证询标的规范性和公平性,《顺德市建设工程招标投标管理规定》明确规定了询标必须在市造价管理站的监督下进行。为此,我局制定颁发了《顺德市招标工程询标管理暂行办法》,明确了询标人员的主体资格、询标的程序、询标的内容及要求等,赋予市造价管理站对不规范行为的责令改正权。市造价管理站的现场监督和询标报告的基础上,对询标行为的规范性、经济分析的客观性、合理性、全面性进行评价,出具询标监督报告,作为市招标办确认中标的重要依据。通过加强询标的监督管理,有力的保障了询标的规范性和公平性,有效的遏止了假招标、串通招标等腐败现象的发生。

  (三)加强合理的跟踪管理,维护各方合法权益

  为较好地控制工程造价,加强对工程变更、索赔、工程结算的管理,解决投资的"三超"等问题,我们从规范建设工程施工合同入手,实施对合同价的跟踪管理。为切实履行政府赋予的合理管理职责,我局与顺德市工商行政管理局联合制定颁发了《顺德市建设工程施工合同管理暂行办法》和《建设工程施工合同(示范文本)》,利用合同的法律约束力来规范和控制工程施工、变更付款、索赔等行为。通过合同备案制和定期检查制度的实施,实现了对工程变更、工程索赔和工程结算全过程的动态管理,对查处"阴阳合同"、减少相互扯皮和工程造价纠纷的发生发挥了积极的作用,既确保了建设单位的投资效益、工程质量和工程进度,又保证了施工单位的合法利益。

  (四)把好竣工结算关,提高国有、集体投资效益

  工程竣工结算是反映项目实际造价和投资效果的文件,是办理交付、动用及验收新增固定资产的依据。把好工程竣工结算,尤其是对国有、集体投资项目工程造价结算的审核关,是缩短建设工期、提高工程质量、加速建设资金周转和提高投资效益的重要环节。我们根据《广东省建设工程造价管理规定》,履行了依法审查监督的重要职责。实行工程量清单计价办法后,由于工程造价由市场决定,对结算审核主要是围绕编制程序、资格和是否存在不正当计价行为等。把好竣工结算最后这一关,为有关部门正确核定新增固定资产价值,考核分析工程投资效果提供了准确的依据。

  (五)提高工程造价咨询质量,规范工程计价行为

  由于我市改革尚处于摸索阶段,各咨询单位对工程量清单计价办法的理解和做法上都有一定的差距,造价从业人员的业务水平也参差不齐。因此,为确保改革方案和改革文件得到切实的贯彻执行,我市造价管理站制定了《顺德市工程造价咨询单位业务工程指引》(试行),对咨询单位进行工程量清单、市场参考价的编制、询标、合同的编制和备案等专业活动提出了明确的要求和规定,并根据改革的实施情况不断改进和完善相关的行业管理办法和公约,严肃咨询单位的资质和造价人员的资格管理,加强了对从业人员的业务素质的培训和监督,规范了工程计价行为。

  三、围绕工程造价改革,加强建设市场管理

  作为建筑管理的重要部分,工程造价改革的顺利进行,带动了我市建筑业管理中的招投标管理、图纸设计管理、资制管理等的全面改革,推动了我市建设市场的规范管理和健康发展。

  (一)明确勘察标准,强化工程设计要求。

  勘察设计文件是工程建设必须遵循的文件,也是编制工程量清单的关键。为加强建设工程勘察设计质量的监督与管理,我市实施了两项制度,一是实行《建筑工程施工图勘察设计文件会审试行办法》。会审制度的建立,使项目工程图纸内外的问题在开工前得以解决,为加快施工进度和实行清单报价创造了必要的条件,避免了建设方在开工后不必要的改动以及可能因此而产生的纠纷,提高了工程设计质量。二是实施《顺德市建筑工程施工图设计深度要求的规定》,对建筑工程设计图纸在总图、建筑、结构等各个方面的深度要求明确了统一的标准。实施"两个制度"以来,我市建设工程设计质量得到明显提高,使用的图纸得到全面监控,为实行工程量清单招标打好了基础,大大减少了因图纸的错、漏、缺等现象而产生的计价失误。

  (二)改革评定标办法,实行"合理低价"中标。

  工程量清单计价后,我市改革了传统的评标方法,实行"合理低价中标"的评标原则,即并非一定是最低价中标,而是要求中标低价是一个"合理低价"。那么在定价权归还市场、取消定额的法定性作用后,如何衡量企业投标价的合理性,成为新形势下工程造价管理的关键。为此,我市采取一系列有力措施,在招投标中增加询标的环节,通过综合单价分析和工料机分析,对投标价进行全面的经济评价,以确保中标价是"合理低价"。

  新规则实施后,要求投标人必须以文本文档或电子文档的方式提供综合单价分析表和主要工料机分析表,作为投标文件的组成部分。招标人或受其委托的工程造价咨询单位在仔细分析、比较、调查的基础上,以"询标提纲"的形式对投标文件中的显著差异或存在的疑义向投标人提出质询,要求投标人在询标会议上予以当场说明,包括报价是否合理、价低是否有根据、确保工程质量和安全是否落实措施等。在此基础上,受委托的工程造价咨询单位再对投标价格进行全面的经济分析和评价,同时出具经济分析报告,作为招标人定标的参考。通过询标,不仅可以及时发现错、漏、重等报价失误,保证招投标双方当事人的合法权益,而且能将不合理报价、低于成本报价排除在中标范围之内,有利于维护公平竞争和市场秩序;通过询标,改变了过去"只看投标总价,不看价格构成"的现象,排除了"投标价格严重失真也能中标"的可能性。

  (三)加强施工现场监管,保证工程质量。

  造价改革是否成功,还有赖于工地现场监督检查能否把好关。监管得力,才能有效地防止施工挂靠、非法转包等行为造成的工程造价"失真"。为此,我们一方面的招标投标时严格审核队伍;另一方面,我们坚持经常性的工地现场检查,坚决打击因挂靠、非法转包出现的报建证件与现场人员不对号的现象,完善各项验收制度,保证了施工质量和安全。同时,我们还加强了工程的监理工作,扩大了监理范围和覆盖面,并对监理单位实行监理评分制,要求监理人员严格按清单项目工作内容和合同条款进行监理,严格区分合同内、合同外工程,严格控制工程量变更的签证工作,减少了工程造价的纠纷和索赔现象。

  (四)健全制度,严肃执业资格管理。

  为了配合工程造价管理改革,我市建立了严格的工程造价市场准入和清出制度。一是加强造价咨询机构的资质和准入管理。我们根据有关规定,制定了《顺德市〈工程造价咨询单位管理办法〉实施细则(暂行)》及相应的奖惩制度,规范了造价咨询机构的业务工作和承揽行为,并严格执行年审管理,对违反规定,在工作中弄虚作假、高估冒算的单位进行严厉的行政和经济处罚,情节严重者勒令停牌整顿直至清出造价咨询市场;二是严格造价从业人员持证上岗制度。为适应新的计价模式,提高清单报价水平,我市在实施预算员资格管理的基础上,提出了报价员从业资格制度。并制定了相应的《顺德市建设工程报价员从业资格管理暂行办法》,要求从事清单报价的计价人员必须持证上岗,且其资格必须在市造价站、市招投标交易中心备案才有效。严格的市场准入制度,有效的促进了造价市场的健康发展,提高了我市工程造价的整体水平。

  四、改革初见成效,统一开放和规范有序的建筑市场基本形成

  经过积极探索和大胆实践,我市建筑市场按照法规要求招标投标的意识加强,招投标质量有了明显提高,一个统一开放、竞争有序的建筑市场基本形成,工程造价改革工作初见成效。主要表现在:

  (一)转变了企业经营观念。

  在建筑市场上,建设单位都希望选择到业绩好、质量有保障的企业搞建设,在实施工程量清单招标后,由于工程量清单是统一的,企业只有强化竞争意识,不断完善内部管理,发挥技术优势、管理优势和原材料的采购优势,不断降低成本,才能报出一个富有竞争力的报价,才可能得到中标的机会。整个行业经营观念的转变,有力地促进了企业适应市场经济的形势,提高了社会投资效益,推进了地区经济发展。

  (二)避免了"暗箱操作"。

  以前"量价合一,固定取费"的计价方法,在开标前,招标方往往要将标底价下浮若干百分点作为公标价,接近公标价者中标。因此投标企业不惜一切围着标底转。实施"工程量清单招标、合理低价中标"后,一方面改变了计划经济时期形成的行政指令性计价模式所确定标底与市场脱节的状况;另一方面,淡化标底的作用,投标人再不用为获取中标而"不择手段"打听标底价,从而避免了"暗箱操作",有效地促进了廉政建设。

  (三)增加了工作透明度。

  工程量清单的公开,增大了招投标工作的透明度,为企业公平竞争提供了一个共同的起点。企业"报价权"的回归和"合理低价中标"的评定标原则,杜绝了建设市场可能的权钱交易,堵住了建设市场恶性竞争的漏洞,确保了建设工程的质量和安全,促使企业通过技术创新和提高管理水平来赢得市场,公开、公平、公正的建设市场秩序已逐步形成。

  (四)遏制了建设中的违法行为

  通过建立并严格执行企业投标准入审查,即资格审查制度和投标报价员资格管理制度,配套完善建设工程交易中心管理及工程报建制度,有效遏制了无证承包、越级承包、转包、分包等建设中的违法行为,特别是对"包工头"挂靠的违法行为,给予了严厉的打击,有力地促进了建设市场的健康发展。

  我市在建立开放有序的招投标市场、规范建设管理的工作中取得了一点成绩,但也还存在一些问题。我们殷切期望在上级的指导下,继续深化改革,进一步做好建设管理工作。  
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