[摘要] 城市规划有时编了却不好用，是一个长期存在的问题。目前对于这一问题的讨论大多局限在技术层面，本文认为应当针对实效性，按照城市规划的运作过程，建立系统的分析框架，把参与主体和制度环境作为最重要的两个分析要素，并运用这一方法归纳总结出削弱城市规划实效的十二个主要原因。
[关键词] 城市规划 实效
1. 为什么要研究城市规划实效
对于城市规划实效的关注由来已久。1973年，彼得.霍尔领导的研究小组完成了《英格兰城市控制》一书，研究焦点放在检查第二次世界大战后英国所创建的规划体系的目标、运作和效果，对英国战后城市规划进行了系统评价。2002年英国政府公布的《英格兰城市规划绿皮书》继续着这一传统。在国内，常常听到规划管理部门抱怨“规划编了不好用”、规划编制单位抱怨“规划批了却不认真执行”、社会公众抱怨“规划没有考虑公众诉求”，这些抱怨从八十年代初一直延续到现在，证明城市规划实效被削弱是一个长期存在的问题。
有关城市规划实效的研究是非常迫切的。对于一个城市而言，城市规划的编制与实施是一项耗费大量人力、财力和时间成本的社会公共活动，我们必须认真思考为什么在很多情况下城市规划不能够有效地指导城市建设，这种状况不仅直接造成了社会资源浪费，而且会间接影响到城市社会经济的总体运行效率。如今，城市规划缺乏实效已经不仅仅停留在城市的层面，2002年以来中央对于城市规划在国家宏观调控中应发挥的作用提出了更高的要求（1），耐人寻味的是，这一要求恰恰建立在当前城市规划缺乏实效基础之上。如何编制出一个高质量的规划并保证其得到严格的实施，已经成为城市规划管理部门必须认真面对的问题。
2. 已开展研究的局限性
国内目前对城市规划实效问题缺乏系统的研究。之前所进行的讨论，主要停留在规划编制体系以及技术规定等技术层面内容（例如：近几年讨论较多的近期建设规划、行动规划、非法定规划等问题），集中在编哪些类型的规划和编制的具体内容等等，这主要由于在规划界的实际操作中，实质性的改革还是未及根本。然而，从发展的眼光来看，对城市规划实效的研究仅仅停留在技术层面的探讨远远不够，应在现有基础上继续拓展视野，从规划运作的全过程甚至背后的更深层次去挖掘削弱城市规划实效的原因，并积极推动相关领域的变革。
3. 针对实效的分析框架
3.1新视角——建立在运作过程基础上的综合分析
城市规划的运作是一个按照时间序列推进的连续过程，这些环节包括：计划立项、委托（招投标）、规划编制、审批、实施、修改等。每一个环节需要解决特定的问题，有特定的参与者，在特定的制度环境的约束下运作。
3.2分析要素一：参与主体
城市规划的运作过程是多方参与的复杂过程，每一个参与主体的行为都会影响到最终的实效，参与主体主要包括：社会公众、规划编制单位以及包括规划管理部门在内的政府部门三大部分，其中政府部门又可细分为规划管理部门、相关部门以及各级政府决策机构。
3.3分析要素二：制度环境
城市规划的运作是在特定的法规和技术规范约束下进行的。这些约束性文件的具体内容可分为三部分：一是编制体系，规定可以编制哪些规划及其内容要求；二是技术标准，规定编制规划时必须遵循的技术依据；三是管理办法，规定规划运作过程的行为主体和组织程序。
4. 分析框架的运用
城市规划没有在实践中充分发挥作用，其原因是多方面的，既有可能是编制体系整体架构设计的不合理，也有可能是规划编制的技术标准存在缺陷，或是规划编制及实施的组织管理出现漏洞，现实中三种因素错综复杂地相互交织在一起。为了便于分析，这些原因可以根据其形成过程概括为规划编制计划与委托、规划编制与审批、规划实施与修改等三大环节。
4.1规划编制计划与委托
4.1.1计划编制缺乏长远统筹
城市规划的编制计划通常由规划局内部的计划编制部门来完成，但是通常只制定年度编制计划，没有按照城市发展战略的构想在时间和空间序列上充分展开，形成与体系建设和城市未来发展趋势相结合的长远发展计划，规划编制计划在重点地区、规划类型、规划经费的选择上缺乏持续性，未能在更长的时间跨度内优化配置有限的规划编制与管理资源，在城市快速发展过程中往往顾头不顾尾，难以形成一个能够指导城市发展的、基本完整的规划体系（2）。
4.1.2计划形成过程协调不够充分
规划编制的组织者已经习惯于“关起门来做规划”，一方面，规划编制计划通常在规划局内部形成，缺少外部行政沟通的过程，导致编制计划与其他政府职能部门和地方政府的工作计划在一定程度上脱节，在部分地区、部分项目上规划明显滞后于发展需求；另一方面，已列入编制计划的相关规划项目由于主导部门不同，相互之间在委托时间、工作内容和进度安排上缺少衔接，造成项目进行过程中相互脱节、相互牵制的现象。
4.1.3规划项目委托不规范导致不正当市场竞争
将规划委托给编制单位本身是属于政府采购行为，具备一定的市场特性，通过招投标引入竞争机制是市场发展的必然趋势，其理想的结果是价格降低、服务质量上升，但这一切有赖于一个规范的市场环境。现时情况是，随着城市规划从业人员的增加，市场竞争的环境日益激烈，但是竞争的结果令人担忧，在很多情况下，即便是通过招投标也不能保证最有竞争力的单位拿到项目，“劣币”驱逐“良币”的现象同样存在于规划设计市场。（3）
4.2规划编制与审批
4.2.1技术标准支撑力不足
首先，从国家层面来讲，我国还没有建立起一套适应市场经济的规划技术标准，这种状况严重影响了城市规划的编制质量。深圳曾在借鉴香港经验的基础上，结合国家有关技术规范、标准，制定了综合性的《深圳市城市规划标准与准则》（简称《深标》），该地方标准与国家标准相比，在一些方面却得了创新和突破，在指导城市规划编制方面发挥了巨大的作用。即便如此，该标准仍然在人口、土地相容性、密度分区、城市更新、土地细分、城市设计和地下空间利用等重要领域存在缺陷（4），并不能有效的指导规划编制。而这些缺陷恰恰也是国家城市规划编制技术上的空白。
其次，管理部门对技术标准的研究与修订工作投入不足。《深标》颁布后，并没有专门部门责任跟踪检讨《深标》的适用性，自颁布1998年颁布实施以来，仅修订过一次。反观香港，城市发展早已进入稳定时期，仍然根据发展需求对其《规划标准与准则》进行频繁的修订，2000-2006年已累计修订19次，体现了高效务实的管理风格。
4.2.2信息化工作滞后
信息化是改进政府效率的重要手段，城市规划的整个运作过程都有赖信息系统的支撑。目前虽然城市政府各部门根据管理需要都在建设自己的信息系统，但是建设的技术标准存在差异，缺少共享机制，导致信息流通不畅，在规划编制阶段，一些关键的基础信息无法及时获取，增加了编制单位的工作难度。在规划编制完成后，规划成果不能在一个统一的信息平台上进行整合，给规划的使用者造成不便。
4.2.3公众参与不足影响了规划的公信力
公平与效率客观上存在着一定矛盾，在实践中常常顾此失彼。规划部门在任务过重，工作效率还未进一步改善的情况下，对推进公众参与抱有疑虑。深圳虽然在全国较早开展公众参与的尝试，但是至今也没有建立起公众参与规划过程的一整套制度，对于公众而言，由于参与过程缺少明确指向，不明确在哪些时候可以参与规划过程、如何参与规划过程以及参与的权力与义务，参与规划的积极性与主动性都没有被充分调动起来。
从参与的环节来分析，目前国内的公众参与最大的欠缺在于规划前期的参与力度不够（5），通常是公众对正在开展的规划编制工作并不知情，规划编制单位拿出初步方案之后再征询公众意见，而在规划方案形成过程中恰恰没有体现公众的意志，而缺少公众参与的规划不可能是一个合理的规划，即便强制实施也会缺乏必要的支持。
4.2.4规划编制与审批迟滞
规划编制和审批迟滞将会延长规划投入使用的时间，而城市的开发计划通常不会推迟，反而经常会提前，规划管理常会因此陷入缺乏管理依据的窘境。迟滞现象又可具体分为以下三种情况，一是合同前期审查效率太低，在缺乏合同保障的前提下，编制单位不愿承担经营风险，难以铺开规划编制工作；二是预先对规划项目的难度估计不足或规划思路发生变化，时间被迫拖延；三是项目虽然按时完成，但是由于涉及难以决策的敏感问题或不确定因素太多，管理部门认为即使批准规划也很快会面临调整，而规划调整又缺乏有效的机制，于是延迟规划审批，等不确定因素消除之后再审批规划。这些细节问题处理不当，都会增加整个体系运作的时间成本。
4.2.5研究的欠缺
除深圳等少数城市外，不少城市仅组织编制规划，很少开展研究工作。不少规划师也把城市规划工作仅仅理解为技术标准的应用再加上些许创意的过程，方案的形成缺少系统科学的分析论证过程，规划成果的相互抄袭与雷同是缺少研究深度的重要表现。从深圳的实践经验看，其规划部门在全国较早认识到研究工作的重要性，就规划编制和管理过程中的疑难问题曾组织开展了大量专题研究，为规划编制和管理提供了重要支撑。
4.3规划实施与修改
4.3.1缺乏主动的实施手段
再美好的规划蓝图，只有实施后才能体现价值。规划部门在推进规划实施方面却往往面临两难的处境，一方面规划目标往往会与局部利益、近期利益相冲突，向前推进规划实施难免会激化部门间的矛盾，决策层并非总是站在规划部门的立场之上；另一方面，如果不积极推动规划的实施，又会在发展的压力下造成规划围绕项目（尤其是政府重大项目）转，规划不停地需要调整，规划工作陷于被动。造成两难处境的根本原因，在于没有在制度上建立起一种有效的推进机制，在规划目标和现实需求之间架起一座桥梁，将矜持的规划目标转变为积极主动的行动，近年来对近期建设规划、年度实施计划以及行动规划的提倡正是力图解决这一问题的尝试。
4.3.2规划实施的刚性不足
虽然《城市规划法》对城市规划法律地位有明确的描述，但是对于违反规划的开发建设行为并没有实际可操作并能够得到严格执行的处罚措施（6）。城市规划的实施一直遭遇违法建设的挑战。在珠三角地区，粗放式的蔓延发展主要发生在集体土地上，违反规划的行为屡禁不止。而在国有土地上，当政府近期需求与已批规划之间出现矛盾的时候，在紧急关头往往不会严格依照法律程序先修改规划再审批项目，行政决策比城市规划更有效力。
4.3.3实施的反馈机制不健全
规划编制单位和规划管理人员对规划实施过程中存在的缺陷和不足有切身体会，但是这些有价值的意见并没有通过及时、有效的渠道反馈给决策部门，导致问题长期存在、积累而得不到及时解决，从这个意义上说，城市规划运作本身就缺少一种持续发展的理念。
4.3.4规划成果之间的矛盾与冲突
在实际操作中，综合规划（7）中的专项内容与单独编制的专项规划、上层次规划与下层次规划之间，由于在编制时间上存在差异导致内容不一致的情况经常发生，而失去效力的规划内容与仍有效力的内容相互混杂在一起，增加了规划使用的难度。规划使用者必须花费时间去寻找有关的规划并判断相关规划的新旧版本和有效内容，无形中降低了工作效率，增加误判的可能性。
究其原因，一是城市变化太快，技术手段也不够完善，规划要调整的东西太多，管理部门没有针对规划协调建立切实可行的制度保障，规划协调在技术、制度、经费和人员安排方面均得不到足够支撑；二是制度上也存在真空，城市规划法规对于规划的局部调整程序没有实际操作层面的具体规定；三是体系过于复杂增加了协调难度（在特大城市尤为突出），以深圳为例，如果不考虑城市发展策略，编制体系从阶段上分为城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段，从类型上分为综合性规划、城市设计、交通专项规划、市政专项规划以及其它规划。实践证明，体系越复杂，成果之间相互矛盾冲突的几率越大，正确理解和使用的难度也越大。
5.结语
在我们不断地尝试新的规划类型的时候，也许我们正在逃避导致原来的规划失去效力的真正原因。例如：我们推崇战略规划，是在对总体规划编制管理的一种委婉抗议；我们推崇近期建设规划，是对规划部门在规划实施过程中缺乏主导权的抗争；我们热烈的探讨非法定规划时，往往满怀着对法定规划的失望。规划体系似乎越来越复杂，以至于连我们自己都搞不清楚规划彼此之间的关系。系统性的问题必须采取系统化的措施加以解决。当城市规划师们在技术领域殚精竭虑地寻找让城市规划更有用的途径时，也许政府管理部门也该有所行动了。
（原载于《规划师》2007年第1期）
注释：
（1） 中央政府陆续下发的包括：《关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发[2002]13号）；《关于贯彻落实国发[2002]13号文件的通知》（建规[2002]204号）；《关于印发[近期建设规划工作暂行办法]、[城市规划强制性内容暂行规定]的通知》（建规[2002]218号）；《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》（建规[2005]142号）；《关于开展城乡规划效能监察的通知》（建规[2005]161号）；《关于加强城市总体规划意见的通知》（国发办[2006]12号）；《城市绿线管理办法》（建设部令112号）；《城市紫线管理办法》（建设部令119号）；《城市黄线管理办法》（建设部令144号）；《城市蓝线管理办法》（建设部令145号）等。
（2） 深圳市96总规编制完成后，采取了全境开拓的规划策略，特区外大规模城市化进程也拉开序幕，城市政府没有“以超前的眼光”及时在特区外推动城市规划编制工作，反而囿于特区外半城市化的现状，大力推进镇域规划工作，两者在规划理念、规划标准和规划内容上均存在较大的差距，导致镇域规划编制完成后，不能满足特区外城市化的需求，丧失了指导发展的宝贵机遇。而在96城市总体规划失去指导意义之后，又没有及时编制全市性的专项规划作为补充替代，导致市政府全市性重大决策以及下层次规划的编制缺少必要的宏观层面规划作为依据。城市发展战略在未得到规划编制的有力支撑的情况下，实施效果大打折扣。
（3） 类似的情形发生在城市的货运市场，一些规模小、设施简陋、服务较差的货代企业始终能够占据相当大的一部份货运市场份额，其竞争的秘诀在于通过偷税漏税、不规范运营等手段来降低总体经营成本，再通过商业贿赂手段争取到一些稳定的客户资源。这些企业的存在，限制了现代第三方物流企业的发展空间，使城市的物流产业始终处于低水平的竞争状态。
（4） 仅以人口问题为例，珠三角很多城市都面临着外来暂住人口大大超过本地人口的事实，在制定城市规划的时候，如何确定合理的用地和设施规模一直困扰着规划编制部门，由于其涉及土地规模、人均GDP等敏感指标，一直是一个“大是大非“的问题，在规划编制时并没有统一可行的标准。深圳曾在2001年的《城市总体规划检讨与对策》提出，参考实际设施的需求情况采取当量系数折减的办法确定规划人口规模，这一做法较为客观，但并未得到管理部门正式认可。
（5） 加拿大非常重视规划编制过程的前期参与。在编制初期，规划部门会将编制规划的事项告知每一位居民，征集规划建议，规划师制定方案时，往往以规划建议为基础制定多个方案，这些方案包括居民提出的主要建议。然后，规划部门会邀请持各种立场的居民代表进行讨论，持各种立场的居民相互进行辩论和沟通，规划师仅仅作为组织者、协调者，并负责将讨论的结果形成新的方案，并不直接参与辩论。新的方案仍然会征求居民的意见。如此往复几轮之后，逐步形成大多数居民赞同的规划方案，规划方案一旦形成，很容易获得审批，在实施过程中也不会遇到太大的阻力。
（6） 研究表明（赵民、李萱，2002），我国的城市规划法自1990年实施至今,对我国的城市规划工作起到了巨大的指导作用。但作为“依法规划和建设”的主要法律依据,对违法行为的控制和惩治作用还不尽如人意,基本没有设定刑事法律责任是其中的原因之一。
（7） 综合规划没有规范的定义，这里特指城市总体规划、分区规划、控制性详细规划等内容综合的城市规划。
[参考文献]
[1] 尼格尔.泰勒著， 李白玉，陈贞译. 1945年后西方城市规划理论的流变[M].北京：中国建筑工业出版社，2006
[2] 吴志强.论中国城市规划制度与世界接轨[J].规划师，2001，（1）
[3] 赵民，李萱.关于城市规划法中设定刑事法律责任的探讨[J].城市规划汇刊，2002，（1）
