【摘要】在经历了一段快速土地扩张时期后，许多城市的可建设用地已所剩无几，新区开发已开始退烧，更多的目光转向旧城改造。这其实也预示着城市化进程已进入一个转轨期，就是从以“二维”平面土地扩张为主的阶段逐步向以“三维”立体空间增效为主的阶段过渡。深圳作为典型的紧凑型城市，正经历着城市空间要素立体化的趋势。作为规划对策，规划管理必须实现从“性质”到“用途”、从“地权”到“空权”以及从“立面”到“表面”的转变。

【关键词】三维 管理 立体化 紧凑城市 规划 对策

1 引言：一夜之间站起来的城市
深圳是典型的一夜城，这不仅表现为城市土地的横向扩张，而且表现为城市空间的竖向成长。如果说早期的深圳城市形象可以用国贸大厦、地王大厦等个别标志性高楼来代言的话，现在的深圳很难再用一两栋大厦来代言了，因为整个城市已经遍布高层和超高层，昔日平躺的城市似乎一夜之间站了起来！比深圳站起来更早的城市有香港，最近站起来的城市是重庆。它们的共同点是人多地少，这也许正是此类城市的共同特征吧。
如何管理一个站起来的城市？对于像深圳这样在不到两千平方公里的土地上生活着一千万多人口的城市而言，是个急需探讨的新课题。在过去以平面土地扩张为主的阶段，采用“二维”控制是有效的手段，但当城市进入以立体空间增效主的阶段后，则需要在“三维”管理上多下功夫了。从“控制”到“管理”，不仅仅是一个名词的更替，而是暗示规划思路的根本转变。“控制”侧重的是对土地的统筹，所谓“控制性规划”的主要意图也在此，主要体现的是政府决策的计划性和执行的强制性，经常以“法定图则”的面貌出现。而“管理”强调的是对空间的安排，主要体现的是政府施政的倡议性和沟通的协商性，经常以“城市设计”为载体。

2 从“性质”到“用途”：功能的立体化
“改功能”和“提高容积率”一直是近年来深圳开发申请的主旋律，也是政府和开发商博弈的主战场。这一现象的背后是城市产业结构的转型所带来的土地利用方式的变化。深圳正在经历从基础加工业逐步向高新技术产业和服务业过渡的时期，城市经济活动越来越多样化和混合化。在过去，为了避免污染型加工业对生活的干扰，需要严格控制土地的“性质”，在平面上需要进行明确的功能“分区”。而今天，当城市产业出现大规模转变后，一张由非此即彼的纯净色块拼接而成的“土地利用性质图”很难概括这块土地上发生的丰富多样的“用途”。规划师急需从过去的二维“性质”控制的观念向三维“用途”管理的思路转变。

2．1 已经遭遇的难题：
尽管《深圳市城市规划标准与准则》2004年版（这是继1990年、1997年后的第三版，新一轮修订今年也开始启动）已经在国标的基础上将城市用地的分类扩大到11大类、53中类和80小类，但仍然不能准确描述新兴城市业态表现出的五花八门的建筑“用途”。当遭遇所谓“物流业”用途时，作为权宜之计，我们不得不临时采取“C（商业）+W（仓储）+S（交通）”这样的公式来表达。这还只是平面上的混合情况，随着城市“提高容积率”后的竖向成长，建筑功能分布的立体化趋势则越来越明显。例如，近年来新建的大楼几乎都是“商、办、住”三位一体的混合用途，政府在发规划许可证时只好在土地“性质”一栏填上：“综合”。规划部门暂时可以交差，但国土部门就犯难了：地价按什么“性质”来计算呢？
功能的立体化不仅使新建项目难以“定性”，而且使老的项目“改功能”成为社会的焦点，其引发的冲突与妥协事件时有发生。一个典型案例就是一个著名的楼盘底层裙房要开著名的餐厅的事件，最终以“香榭里花园”业主收钱、“丹桂轩”开张大吉收场。但多数住宅“底改商”是受到坚决抵制的。为了避免麻烦，许多中小城市干脆把所有的临街住宅的底层都提前规划为商业用途。这办法倒是省事，但问题是造就了清一色的“条条都是商业街”的城市景象。
除了“住改商”外，规划管理部门还不断接到“工改商”、“仓改办”、“办改商”等等各种各样的改功能的申请，如果是整栋楼改还好办，相当于改变土地“性质”，只要重新核发许可证和核算新的地价就可以了，但如果只是改其中的一部分“用途”呢？这就难办了。在行政许可法的约束下，同意与不同意都缺乏充分的依据和理由，因为我们在“用途”管理上还缺乏足够的法律法规、规范标准以及设计研究方面的支撑。

2．2 急需探讨的课题：
要解答“用途”管理的难题，可以从两方面着手：
一是在做规划时就预先留出弹性。深圳前两年开展的《土地相容性研究》课题，从一定程度上为法定图则中地块土地的“性质”变更提供了理性的依据，但这还不能满足更为复杂的“用途”变更的管理需求。对此香港已有一套做法，就是在地块性质的基础上用“注释”的方式确定了更为详尽的建筑用途，细致到这栋楼里是否可以开美容院和修车房。当然这套做法可以直接借鉴的前提是我们有足够的时间和经费做编制工作，事实是每一项开发申请都是有行政审批时限的，政府必须快速给出答复。因此，对于大部分地区而言，探讨一种“通则”的做法可能是更为现实可行的，就是在《城市规划标准与准则》（可视为深圳最大的法定“通则”）里纳入“用途”管理的通用性规定，除了“土地利用相容性规定”外，再增加最常出现的各类建筑用途的许可范围（甚至不排除用“非工业”等反向定义的方式）以及许可的部位（如“社区管理用房”必须设置于塔楼的底层或裙楼的屋面层）。
二是尝试改革传统用地分类的方法，使之与开发强度（例如：居住用地分类可学习日本的做法，考虑不同容积率和密度的差异以体现不同的居住集约程度，这可能比“90平米”政策更具实效性和长效性）和地价（在用途管理中引入市场调节机制可能是必然的趋势）建立必要的对应关系，并建立必要的公示和业主协商机制，以体现政府在用途管理方面以市场为导向的完整的公共政策。

3 从“地权”到“空权”：权益的立体化
“房地产证”无论从名称还是其内容表述都只是证明业主对其房屋建筑这个实体以及其所座落的基地若干分之一土地的使用权，更多体现的是实体的“地权”的概念。而除此之外，地基以下、屋面之上以及周边相邻的空间的权益是模糊不清的。本文暂且将这种权益称之为“空权”。随着城市功能立体化发展，围绕“空权”的纠纷和官司也越来越多。尤其在深圳，阳光权、通风权、观景权等等，市民的维权意识不断高涨。这也迫使规划师不仅要充分重视土地的权属，而且要仔细研究这些土地之间的相邻关系。

3．1 已经遭遇的难题：
城市规划本质上是一种分配空间权益的工具。它在二维平面上已经有一套公认的成熟做法。以至于经常有行外人士在观看规划师画图时忍不住说：规划有什么技术含量？不就是划划地块、涂涂色块吗？虽然是句调侃的话，但确实值得我们反省，规划在三维空间的分配方面还做得远远不够。
先说屋顶之上的空间。最常见的难题就是所谓“高度控制”（或称“限高”）。我们可以试着反过来问：如果某业主拥有了一块土地及其房屋的合法权益，是否意味着他自然拥有其屋顶之上、政府限高之下的空间的权益？他是否可以将这部分权益进行自由转让？答案似乎是肯定的，这不就是所谓“合作建房”或“空权转让”吗？但事实并不那么简单，因为即使这一空间的使用并不影响邻居的日照，但可能侵犯他人的通风权和观景权，而“风”与“景”均属于公共资源，所有市民都有权共享，这就必须由政府出面进行干预和调停。可见仅有“限高”是远远不够的。
再说地基以下的空间。暂且不论地下空间的大规模开发已迫在眉睫（深圳即将在新的福田中心区建设全国最大的地下火车站），就说地基以下的空间的权益问题。对于寸土寸金的深圳而言这个问题已经开始提到议事日程。因为除了国有地铁公司外，已经有民营企业向政府申请对并不属于他的土地权属的地下空间进行商业性开发。政府在行政上如何许可这一行为？要不要发给“一书两证”？是否办理“房地产证”？这些都是摆在政府面临的难题。
至于周边相邻的空间，对所谓“相邻权”的界定是关键。虽然规划中已规定了地块边界、后退红线、机动车出入口等与相邻空间有关的控制要素，但这还不能解决诸如因支路、消防通道、日照间距和视觉通廊等的分担义务而频频出现的相邻地块的纠纷和争端。

3．2 急需探讨的课题：
从“地权”到“空权”，虽只增加了一个纬度，但技术难度则成几何倍数增长。空间权益的立体化趋势不仅促使城市土地的权属管理可能走向分层确权和业主细分的路径，而且使业主维权的对象从房屋本体扩大到相邻环境，同时也让地产商和设计师的关注焦点从户型推敲转到环境营造上。
要化解因“空权”而引起的纠纷和矛盾的话，仅探讨高度控制和密度控制也是远远不够的。虽然深圳已开展的《密度分区研究》从一定程度上对城市的体型环境的控制提供了定量的技术依据，但还局限于对地上房屋实体的控制，而未涉及空中、地下以及周边相邻空间。深圳急需重拾前几年已提到议事日程的《城市地下空间管理条例》，并可尝试起草《城市空域管理条例》，一并纳入地方立法程序，为相关行政审批事项提供法律依据。
深圳最近正在开展的《城市与建筑设计标准与准则》课题，试图从城市设计的角度，在不同空间层次上（大到整体空间结构，小到地块建筑布局）建立以公共空间控制为核心的管理通则。该项目虽然未明确这些“相邻空间”的权属，但如获正式颁布实施，也至少可看作是关于“相邻空间”设计与管理的地方性技术规范。
与“空权”有关的其它课题还有很多，如：立体停车管理（地面、空中与地下停车库的权益归属？）、旧城改造中的“空权转移”管理（容积率买卖规定）、过街楼的“空权”与其下通道“地权”的分割管理（业主恶意封堵市政道路的事件时有发生）、屋顶花园及住宅架空层的权益管理（深圳“南天花园”架空层的维权事件曾被媒体连续报道）等等。此外，现行的住宅日照标准这一牵涉大量地方官司的国家规范也需尽快修订，宜引入市场机制，如采取在售楼合同中事先声明日照条件等办法，依靠市场杠杆调节不同阶层的住房供需矛盾，以适应紧凑型城市的建设需求。

4 从“立面”到“表面”：景观的立体化
过去的城市在人们的脑海中存留的意象往往是从平视或仰视的角度获得的，因此一个城市的“标准像”往往就是它的“立面”——不是标志性建筑的单体“立面”，就是典型轮廓的群体“立面”。但是，现在情况已发生悄悄的改变，人们越来越有机会全方位地观察一个城市的整体形象而非典型局部了。一方面是观察的视野更开阔。因为我们住得越来越高，而且坐飞机的人越来越多，有更多的机会俯视城市。即使是行动不便的残疾人士也至少可以用GoogleEarth鸟瞰地球上的主要城市！加上各城市政府不遗余力地用航拍影像进行形象宣传，城市越来越频繁地以整个立体化的“表面”展示在人们的眼前。
另一方面，随着建筑技术的飞跃式发展，各种打破“方盒子”的结构技术被广泛应用，各种巨型的“蛋”、“壳”和“巢”纷纷登场，建筑形象已经很难用过去的平面、立面和顶面来描述了，只能用“表面”来形容了！许多高层建筑也赶时髦地烫了各式各样的发型（屋顶五花八门的混凝土“空架子”）以取悦人们的眼睛。与其称为“第五立面”，还不如干脆用“表面”概括之。这一现象预示着城市景观立体化的趋势。由此而带来的在城市“表面”发生的一系列现象值得我们仔细考察。

4．1 已经遭遇的难题：
城市的“表面”可分为三大类别：“开放地面”、“建筑表面”和“公共屋面”。
与“开放地面”有关的管理难题有：为了满足日益增长的停车需求而又节约宝贵的土地，有人善意地提出可以在现有的城市绿地或学校操场底下建设地下停车库，政府对此该如何表态？而且这算不算“改功能”？
与“建筑表面”有关的管理难题有：如果业主或非业主申请在高层建筑朝向街道的山墙面上做巨幅商业广告，政府批不批？为了营造灯光夜景，政府是否有权强制要求业主在其建筑物轮廓上安装霓虹灯？在紧邻现有住宅的地块上新建办公大楼，其玻璃幕墙对住户造成的光污染应该由哪个部门出面调解？
与“公共屋面”有关的管理难题有：开发商是否有权将顶楼天台或裙房平台的一部分当作“空中花园”售与或免费赠与邻近的业主？在屋顶檐口上树立该楼盘名称“某某花园”的巨型文字或图形标志算不算违法（超过建筑限高）或侵权（遮挡业主登高远眺的视野）行为？

4．2 急需探讨的课题：
对于一个高密度建设的城市来说，不同的“表面”具有各自独特的景观价值。
“开放地面”由于其与土壤和地层的紧密关系而具有独特的生态景观价值（特意用“地面”而不用“空间”是为了强调其渗水性）。因此，对于那些可能改变地面动植物生态和地下水文条件的开发申请，政府应慎重研究并权衡利弊，对绿地的“改功能”申请应做好必要的环境影响评估。
“建筑表面”由于其特殊的识别性和广泛的可见度而具有独特的经济景观价值。尤其在高度市场化的商业社会，处于商业旺区的建筑物本身就是一个巨型广告牌，其经济价值是相当可观的。难怪深圳今年刚一启动停止多年的广告审批业务，并由城管执法部门展开清理违法广告的行动时，就遭遇暴力抗法事件，直到动用防暴警察才得以平息事态。好在深圳已提前开展了《户外广告设置指引》的课题研究并拟定了《户外广告管理规定》，使得政府执法有了充分的依据。其实“建筑表面”具有多重属性，业主可以行使“拥有权”，广告商可以行使“经营权”，而市民可以主张“观赏权”，如何协调这“三权”的关系是广告管理的核心。
“公共屋面”则由于其便利的可达性和环境的舒适度而具有独特的社会景观价值。由于城市的高密度发展，地面的公共开放空间的规模和数量总是有限的，公共活动从地面走上屋面的可能性越来越多。因此，“公共屋面”作为业主集体拥有甚至全体市民共享的公共资源，其利用与保护问题就成为规划师必须面对的社会学课题。最近有许多学者发表论文关注城市公共空间问题，正说明这一问题的严重性和紧迫性。深圳从去年开始就设立了《深圳市公共空间系统研究》和《深圳市经济特区步行系统研究》等课题进行了专门探讨。

5 结语
从“性质”到“用途”，建筑功能的立体化趋势预示着城市经济活动的竖向分工；从“地权”到“空权”，空间权益的立体化趋势预示着城市管理范畴的竖向分层；从“立面”到“表面”，城市景观的立体化趋势则预示着城市公共环境的竖向构成。
总之，从“平面”城市到“立体”城市，从“二维”控制到“三维”管理，是深圳作为典型的紧凑型城市所必须面对的客观趋势。规划师不仅需要革新观念，走出单纯的高度控制和轮廓控制等“二维”误区；也需要转换思路，力争从经济、社会和生态全方位的角度审视“三维”现象背后的实质；还需要运用新的技术方法，如卫星影像技术和三维仿真系统，来探讨和解决可能发达国家和地区都未曾遭遇的管理难题。目前我们所看到的可能还只是城市“三维”化过程的初级阶段，它刚刚站了起来，我们都已措手不及。也许不久的将来，当它进入合纵连横的“牵手”阶段时，到时候又有什么样的规划对策呢？

[参考文献]
1 深圳市人民政府：《深圳市城市规划标准与准则》，深府[2004]53号
2 深圳市城市规划设计研究院：《深圳市城市与建筑设计标准与准则》（草案），2006
3 深圳市城市规划设计研究院：《深圳市户外广告设置指引研究》，2004
4 深圳市城市规划设计研究院：《深圳市公共空间系统规划研究》，2006
5 深圳市城市规划设计研究院：《深圳市公共标识系统研究》，2006
6 深圳市城市规划设计研究院：《深圳市经济特区步行系统研究》，2006
7 邹德慈：人性化的城市公共空间，城市规划学刊，2006[5]
8 孙施文：城市中心与城市公共空间，城市规划，2006[8]　

(原载于《规划师》2007年第6期)