加入WTO是我国经济生活中的一件大事，必将推动上海国际中心城市的建设及管理，加快与国际现代化城市接轨的步伐。本课题贯彻党的十五大五中会议精神，依据市政府"关于中国加入WTO上海行动计划纲要"，把握WTO基本原则和惯例，结合"十五时期上海建设管理规划"的要求，归纳了国际中心城市地方政府城市建设和管理的成功经验和理论范例，分析了上海城市建设和管理领域中的现存应对状况，提出了以转变政府管理职能为重点，以构筑建设和管理领域中行业管理新机制为突破口，综合提高城市建设管理水平的应对战略。

一、WTO规则对城市建设管理领域中政府行使职能提出的新课题 

　　世贸组织的所有规则首先都是针对政府的，是规范每一个成员方政府如何对国际贸易进行管理，其基本宗旨是通过逐步减少、消除贸易壁垒，实现国际贸易的自由化。同时，因世贸组织规则规定，凡是有关或者影响国际多边贸易的管理都在它的规范范围之内，则世贸组织规则几乎影响到成员方政府行政管理的各个层面。其法律体系框架中规范各成员国政府行使职能的主要原则有：非歧视贸易原则、自由贸易原则、透明和可预见原则、公平竞争原则及激励发展和经济改革原则。 

　　在上述WTO的基本原则下，一个地方的政府机构应具有如下几个特征：即公共性、普遍性、强制性及非盈利性。同时，一个城市政府的作用目标也是十分重要的，它是政府履行职能的出发点和着眼点。经济增长是一个城市发展的重要指标，反映着一个城市产品和劳务量的增加，包括生产成果的增加，科技水平及劳动生产率的提高，产业结构的优化，需求结构的变动等；经济稳定是一个城市资源优化、市民生活质量提高的标志。包括城市物价水平的稳定、劳动就业的基本稳定、城市财政收支的平衡，在成熟的国际中心城市里，稳定比发展更为重要，更为具有现实性；经济公平是一个城市公共资源分配的机制。它包括土地、公用基础设施占用的公平分配、市场机会的公平和竞争合理的公平。 

　　为此，在成熟的国际中心城市中，地方政府通过制定一系列城市建设及管理的行为规范、设立必要的精干的监督和执行机构，授权委托一批社会中间组织来实施对城市长期有效的管理，行使渠道大致可分两类。首先，是制定政策，确立政府在城市建设和管理中的主导角色。城市政府制定的建设及管理政策，不是直接进行城市建设管理的具体作业，而且利用政策机制实现间接调控，以达到城市规划所追求的发展目标；其次，是分类授权，强化社会中间组织的作用机制。在发达的国际中心城市中，政府对城市建设管理的许多微观管理是由各种形式的行业协会组织实施的。 

二、上海城市建设和管理领域中政府行政管理现状 

　　上海城建管理涉及建筑、建材、市政、环境、房地产、燃气等行业。尽管近20年的城市建设发生了空前的发展，经济体制及运行机制的改革也逐步深入，但处于转型中的城市建设和管理领域在体制、机制及政府管理方式上仍然存在着计划经济的烙印。如政企、政事、事企不分的状况依然存在，法治还不够完善，封闭式的审批制度仍是重要的经济管理方式，政府的缺位与越位现象并存等，都与WTO法律框架体系不相适应。 

　　1、事事过问，政府职能部门管得过细。与WTO有关规则相对照，上海城市建设和管理的政府职能部门采取的行政手段直接干预经济职能的情况仍存在，其管理方式过于具体和现实。首先是政策法规的过分细化。尽管其法律体系与WTO有关规则相比，某些领域还存在着空白点，但绝大多数的政策和法规是过于细化，形成了与WTO规则的相悖。如内、外资分离；进口限制；强制国产化要求；外销比例要求；外汇平衡要求；政府补贴政策及超国民待遇等，都必须加以修订和完善；其次是对企业管理过于细化。目前上海城建系统中干预企业经营活动还有不少，尤其是对国有企业，据中国企业联合会近期的一项调查，国有企业生产经营权得到落实的仅50%；定价权落实的为48%；投资决策权为26%；资产处置权为17%；人事权为40%；进出口权为35%。 

　　2、样样都管，政府职能部门管得过散。目前上海城市建设和管理的政府职能部门现正化大量的人力与精力进行着各种资质的管理工作，行业资质管理遍及所有的各行各业，既要管人管资金，又要管经营业绩管工程质量，还要管各类纠纷管人员下岗闹事等等。这些庞杂的工作已成为当前政府管理的主要工作内容。政府职能部门把精力过多地倾注于资质管理及审批事务，必然影响了其政府的宏观调控能力和管理水平的提高，使本应属政府职责的管理事项反而处于弱势的状态。 

　　3、程序复杂，政府职能部门管得过繁。上海城市建设的投资环境虽比以前有了很大的改变，但还有待于进一步的完善，其主要原因就是政府职能部门管得过于繁琐，过于复杂。这已成为政府管理效率不高的主要因素之一。一是政策法规体系缺乏透明度，且调整频繁。从1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》起，中央及上海政府相继出台了不少关于投资的政策、法规。包括资本金制度、招投标条例等；并在涉外税收、外汇管制、加工贸易等方面政策调整也非常频繁。所有这些政策、法规的制定及执行目前还缺乏一个公布于众的披露程序和信息渠道；二是市场准入方面存在较多的限制。根据《产业指导目录》的投资准入规定，投资领域分为鼓励、限制和禁止三大类，城市基础设施建设是被列入鼓励投资类，也就是说城市基础设施欢迎国内外投资各方踊跃参与，但实际操作因受到缺乏相关的法律保障和配套政策，实施细则和操作步骤不详等限制，投资者感到难以入手。且市场准入机制不规范，尤其是对外资企业还存在着种种限制；三是管理程序的过于复杂。现有的工作程序是相当繁琐，为了一个项目的完成，需要敲上几十个图章。计划立项了，不等于规划问题解决了，规划问题解决不等于土地使用权落实了，土地使用权落实了也不等于配套问题全部通过，还有燃气、水、消防、交通、绿化、抗震等等，哪个环节都不能出差错，名目之多、程序之复杂，往往使投资者望而却步。 

　　4、方式老化，政府职能部门管得过旧。所谓管得过旧是指政府在上海城市建设和管理中的方式老化问题。一是目前城市建设和管理中采用的管理模式仍留有计划经济的痕迹，还未完全转入市场机制，在处于转型期内，许多方式将不适应于入世的要求，急需更新。二是工作方式仍以常规的调查报告和统计图表的形式，虽然各政府部门也配备了计算机，但其绝大多数是用于文字处理系统，先进的网络信息及"3S"新技术还未真正应用到城市建设和管理领域。

三、加入WTO后上海城市建设和管理的政府应对策略 

　　在WTO的基本规则框架中：政府对企业和市场的干预将更多地表现为通过长远规划和政策的制度来引导地区经济发展方向；通过社会公益事业建设和大力发展社会中介服务创造优良的投资环境；通过健全法制和强化监督来保障企业利益和防范市场风险。 

　　政府应是社会公共事务管理者，是为各阶层人民、各类经济成分服务的，为社会上一切合法的利益集团与个人提供保障，从宏观效益出发，调节全社会经济活动。其主要职能是向市民提供适度有效的公共服务（城市基础设施的建设养护、公共物业的管理、环境治理与环境保护等），在这里要特别注重的是政府提供公共产品和公共服务。政府绝不能参与市场、参与竞争、参与生产，在城市建设和管理中政府更因充当舵手而不是划浆人。 

　　为适应入世规则，提高政府管理质量和水平，必须对现有的上海城市建设和管理的政府职能进行调整，使政府做到该管的管，不该管的不管。一方面，从原来的一些职能中退出来，即不干预经营活动、政企分开、政事分开；另一方面，更好、更强有力地执行政府应履行的职责，发挥其支持和增进市场的作用。 

　　1、积极发挥中间组织的作用，变政府具体、直接、包揽各种行业资质管理为宏观、间接和监督管理。上海城建领域中各种资质审批管理已成为其政府的主要职责之一，这已影响了政府管理水平及效率的提高，必须对现有的这种具体、直接、包揽的资质管理方式进行改革，让政府与经济保持相当的距离，才能使政府成为不偏向的第三方支持与增进市场的有效运作，通过授权或委托形式将具体的经济活动交于中间组织管理，变具体、直接、包揽的资质管理为宏观、间接和监督管理。政府是国家经济的管理者，理顺政府与企业、政府与事业的关系，是调整政府职能，提高国家经济管理能力的最重要的环节。积极发挥中间服务机构的作用，可使政府宏观管理的方针、政策及法规得以有效地贯彻执行，能充分发挥各企业间的行业优势。架起一座政府与企业间相互贯通的桥梁，构筑起政府微观控制的操作平台，形成行业企业间竞争和发展的网络体系。从而促进政府管理水平的提高、规范行业管理及提升企业间的竞争能力和综合实力。 

　　2、积极培育市场主体，引导特大型骨干企业提升实力。培育市场，引导和扶持企业提升实力是政府职能转变需加强的重要方面之一。企业是市场运行的主体，是社会发展的细胞，但从某种意义上讲，企业在国际市场的竞争，也表现为政府能力的高低，政府应从服务企业、帮助企业、引导企业及发展企业等方面去促进企业生存能力和发展潜力的提高，从而起到经济"推进器"的作用。 

　　一是强化服务策略。确立公共服务意识，转变政府建设管理职能，从干预企业转为服务企业，切实解决好企业发展所面临的实际困难，同时政府要为上海城建领域的企业拓展经营创造良好的市场环境，包括创造海外发展的条件等。同时政府在提供公共产品和公共服务时应强化服务质量和服务功能，营造一个使企业能健康发展的生存空间。 

　　二是开放市场策略。只有开放才能真正促进改革，推动政府管理水平的提高和企业综合实力的提升。开放市场是对国内企业加入经济全球化的政策准备，开放市场也是培养企业竞争力的尚佳途径。政府应创造良好的市场经济机制，维护市场竞争的充分性和有效性。首先要充分利用入世的保护期，率先开放国内市场，推倒"围墙"，取消地方保护的色彩，让建设及管理领域的企业在市场中竞争，在竞争中联合，在联合中竞争，实现优势互补，从而提升企业的综合实力。其次是要积极推进、促成该领域企业与外国公司的合作，使其成为跨国公司的重要组成部分，从而达到既引进国际的先进经验，又发展壮大自身实力的目的。 

　　三是比较优势策略。按比较优势原则来发展经济，根据本国本市本领域的比较优势来选择行业和技术，将使整个经济在国内和国际市场上具有最大的竞争力，占有最大的市场份额及积累最大的剩余，从而使我市的城建系统能更好、更快、更可持续地发展。政府要动态地进行整个系统和行业结构调整，企业则不断进行产品和人员结构调整。调整战略应借鉴国际跨国总承包公司的模式，结合自身的产业优势，即资源优势和劳动力成本优势等来制定。一方面要寻找商业机会成为一些大跨国总承包的分包机构，借此机会扩展业务；另一方面也要根据自身的优势走出去组建自己的跨国总承包公司，让其他国家的建筑企业为我们打工。 

　　四是规模经济策略。规模经济策略就是使企业形成规模经济，提高国际竞争力。所谓企业的国际竞争能力就是入世后企业在市场的环境中以比他们国内和国外的竞争者更有吸引力的价格和质量进行设计、生产并销售货物以及提供服务的能力和机会。其含有经济效益、财务状况、管理水平、科技进步、职工素质、对外开放程度和社会效益等方面，反映了企业的可持续成长能力、盈利能力、产品创新能力、技术开发能力、人财物利用能力及对社会贡献能力等综合水平。规模经济是企业竞争力的支撑与基础，没有一定的规模，难以实现较好的效益，也不可能形成较好的抗风险能力，更难以为长期可持续发展奠定基础。在上海城建领域企业的发展中，政府应积极引导其注重规模经济战略，突出主业，强化核心业务，保持产权链的不断延伸，力求在专业化发展道路上，以领先的专业技术、比较优势和特色经营形成规模占领市场。 

　　3、营造良好的投资环境，促进上海城市建设和管理的发展。上海城市建设如此辉煌，离不开吸进投资，资金是城市建设的"粮草"，是城市经济发展的基础与保证。随着入世后，城市建设和社会经济的不断发展，吸引资本将发挥着越来越大的作用，营造一个良好的投资环境，是城市建设与经济发展保持持续增长的先决条件。 

　　一是营造良好的法治环境。首先，必须对现存的法规、规章及规范性文件等进行梳理。对不适应制度规章进行删除，对不完整的进行修订，对缺少的内容加快制订。凡需要实施的政策和法规都必须在指定的公开刊物或网上发布，并明确实施这些政策的执行人和执行部门；其次，要提高市民的法治意识，养成一切按规章、循惯例办事的好习惯。增强市民的法律意识，使市民愿意、能够运用法律武器来维护自身的合法权益。同时，政府也要善于运用法律手段维护本系统对外开放过程中的主动权，提高自我保护、自我发展的能力。第三，要建立和健全各种监督执法机制，使公共权力的主体都按照法律所规定的方式和程序来行使公共权力，真正做到有法必依、违法必究、执法必严及以法治国的目的。 

　　二是营造良好的操作环境。首先，政府应简化审批程序，减少和简化现有政策中涉及内、外资企业设立审批制度的内容，改变行政许可证过多的做法，增强政府政策法规制度的透明度，强化政府对企业的服务观念，减少政府部门人为干预，提高行政效率，改善投资的"软环境"质量；其次，加强政府职能部门宏观决策指导的能力，使每一个职能部门都能把握职能导向，发现动态信息，分析职能发展趋势。第三，强化"以人为本"的城市建设和管理的最高准则意识，克服"先要公众为我服务好，我才能好好去为公众服务"的旧观念，积极主动地，高姿态地从每一个工作细节，每一个文件字里行间渗透为人民服务的精神。 

　　4、运用网络信息及"3S"技术，提高城市建设和管理的质量和效率。入世要求政府实施经济管理的客体已从企业转向了市场，经济活动的透明度远不如传统体制下依靠行政命令规定企业活动那样清晰。在这种形势下，政府的间接管理，将在很大程度上取决于其对城市建设和管理动态的洞悉和对市场形势的判断能力，这是构成新的宏观管理体系的一个不可忽视的方面。因此，搜集和使用城市建设和管理领域的各类信息和正确的决策比以往任何时候都显得更加重要，也更加复杂。 

　　在城建领域中运用3S技术，能够破解并反映可视关联信息载体，直观地反映各类动态情况，使城建管理的定位、定量特征实时化、形象化、系统化，大大提高了政府管理的专业化水平，提升了政府决策的正确率。