招标代理机构是独立于政府和企业之外的为市场主体提供招标服务的专业机构，属于中介服务组织。２０００年《招标投标法》实施后，我国招标代理机构如雨后春笋般发展起来，目前仅江苏省南京市就有近２００家。在招标代理过程中，为了承揽项目，一些招标代理机构无原则地迁就业主或投标人的不合理要求，他们利用专业优势，钻法律法规漏洞，使形式上的合法化掩盖了实质上的非法行为。  　　今年１月至１０月，南京市玄武区检察院共立案侦查贪污贿赂等职务犯罪案件１７件１７人，涉及到工程建设领域的就多达１３件１３人。“在查处这些案件过程中，我们发现，一些招标代理机构与业主或投标人互相串通，搞虚假招投标，充当了腐败中介的角色。”玄武区检察院检察长王少华告诉记者。  招标代理机构成了腐败中介  　　南京一招标代理业内人士自曝工程建设领域虚假招投标黑幕  　　1.代理公司：没有一个项目不违规  “目前，招标代理机构存在的问题很多，尤其是与业主或投标人之间串通搞虚假招投标的问题。”南京市玄武区检察院副检察长卜云国说。  　　郑宁是南京某房地产公司副总经理。２００３年，他受公司委托负责南京某经济适用房建设工程的前期工作。在招标过程中，经人介绍，郑宁认识了有工程建设招标代理资质的南京某建设监理公司总经理马泉，并把这项业务交给了该公司。“在正式招标之前，马泉跟我打招呼，告诉我有一个施工队跟他做了好几个项目，做得不错，想用陪标的方式操作一下，让这个施工队在我们的项目中做一些工程。他还告诉我，这个施工队中标后会按中标价的３％给我们好处，他拿１％，给我２％，我同意了。”被检察机关立案侦查后，郑宁在供述中这样描述了事情的开始。  　　得到郑宁的许可后，马泉开始行动了。在招标中，他让这个施工队的负责人找来５家陪标单位。“这些陪标单位的报名手续、标书都是这位负责人办的，报名费和保证金也是这个施工队出的。甚至在报名前，马泉还通知这位负责人，指定他投第几标段的标。”一位办案检察官告诉记者。在马泉的一手操作下，这个施工队顺利地拿到了一个标段的工程，工程中标价为１０００余万元。按照事前的承诺，施工队负责人分两次给了马泉３０万元好处费，马泉把其中的１８万元给了郑宁。  　　“招标代理公司与业主或投标人之间相互串通的现象很普遍。”近日，记者在玄武区检察院采访时，南京某工程咨询公司负责工程审计和招投标代理业务的副总经理李平很坦然地对记者说。在没做招投标代理业务之前，他觉得自己是一个很“阳光”的人。“而现在，我甚至都不知道自己姓什么了。”李平认为，“造成这种现象的根本原因是，招投标市场极不规范，没有一个项目不违规违法。长期在这种环境中工作，很容易使自己迷失方向。”  　　据一位办案检察官介绍，李平在代理一些项目招标过程中，先后收受一些施工单位的好处费３０余万元。“在他们公司代理招标的一些项目中，他帮了这些施工单位的忙，中了标。”这位检察官说。  　　2.招标过程：哪个环节都可能出问题  　　招标是一项系统工程，有一套完整的程序，每个环节都需要经过精心策划、周密组织，这是实现招标经济性和时效性的根本保证。据介绍，一套完整的招标程序是：发招标公告——投标单位资格预审——发招标文件——投标单位做标书——开标——评标——公示中标单位——发中标通知书——签订合同。整个过程至少需要３０天左右才能完成。  “从表面上看，任何一个项目的招标过程都很难找到瑕疵，但实质上，哪个环节都可能出问题。因为，大部分工程项目的业主早已内定了施工单位或货物供应商，只不过迫于招标的规定，只好象征性地进行招投标，搞形式走过场，明招暗定。”李平说。据他介绍，招标过程中常见的不规范现象主要有以下几种：  　　一是招投标信息公告发布不规范。如，有的限制信息发布范围，不按要求在规定的媒体上发布信息，只将公告发布在某一发行量不大的不知名的地方报纸上，有的甚至只将公告贴在单位门口。还有的公告时间过短，往往以工期紧任务重等为借口，只发布一两个星期就匆匆开标。这在客观上造成了获知信息的不平等。  　　二是招标文件编制不规范，存在不公平、有倾向性或歧视性的情况。倾向性有时表现明显，如在招标文件中注明品牌、设备型号等，但有时比较隐蔽，如在技术指标方面有倾向性描述。另外，有的招标文件制定时，会有一些特定技术条款，使大多数投标人被拒之门外。“有些地区、行业或企业出于自身利益的考虑，还出台了一些保护主义色彩的规定，跨地区、跨行业或招标人外部的企业来参加投标，基本上是陪标。”李平介绍说。  　　三是串标、围标现象严重。据介绍，在一些项目特别是在一些工程建设项目中，一些承建商为承揽工程，以非法的手段参与投标竞争的现象很普遍。如一家施工单位挂靠数家施工企业参加投标，通过编制不同的投标方案进行串标、围标，从而将其他投标人排挤出局。“有的地方还出现了专业的围标集团，专门组织一些施工单位去投标，中标后再私下交易。”李平告诉记者。  　　四是在评标环节暗做手脚。有的招标人为了让内定的投标人中标，对招标代理机构及评委进行暗示，使评标打分有倾向性，使其中标。这种情况多发生在综合评标环节中。  　　“其实，不管哪个环节出了问题，招标代理机构都脱不了干系。”李平深有感触地说。  　　3.主要原因：门槛太低监管制度有缺陷  　　“目前招标市场出现的一些问题，我认为主要有两个原因：一是招标代理机构进入门槛低；二是对招投标活动的监督管理在制度设计上有缺陷。”玄武区检察院副检察长卜云国说。  “相对于那些需要一定从业资质，如审计、评估等中介服务机构来说，招标代理业务技术含量低，只要拿到项目，就能挣到钱。”李平说。由于进入门槛低，招标代理机构越来越多，而从业人员的素质参差不齐，代理业务恶性竞争的局面愈演愈烈。“为了拿到业务，我们不得不看业主脸色行事，按业主意志办事，否则他们会随便找个理由把我们换掉。这是我们继续生存下去的唯一法则。”李平无奈地说，“其实，我们的工作跟洗钱差不多，是把那些不能摆到桌面上的事情，通过我们这个环节变成合理合法。”  　　“在对招投标活动监管制度设计方面，目前主要存在三大问题。”卜云国介绍说。  　　一是监督主体问题。国务院有关文件规定：“对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉。”按照这一原则，一个工程项目在招标过程中，要接受多个行业行政主管部门的监督。如一个工业建设项目招标，在土建施工、设备安装招标环节，要接受建设行政主管部门的监督；在货物采购、勘察设计招标环节，要接受相应行政主管部门的监督。“一个项目涉及到这么多监管部门，不要说业主搞不清楚，连我们也搞不太清楚。现实是，谁都能管，谁又都不管！”卜云国说。  　　二是有些招标环节难以监督。如评标环节，专家是评标工作的核心。在实际工作中，如何确定专家？他们的专业水平和个人品德到底如何？专家如何抽取？“由于专家面较窄，人数较少，被抽取的几率较高，容易和招标代理机构建立朋友关系。”卜云国介绍说，“很多专家、评委在评标时，只要有人打招呼，大多会按照招呼人的意思去评标，很难真正为建设项目把关。”  　　三是监管力量不足。一方面，监管人员数量不足，项目多人员少，难以覆盖全面，另一方面，监管人员的专业水平不够，难以发现招标中存在的问题。现在，大多数建设项目都委托招标代理公司负责招标，他们长期从事招标，对国家的一些政策掌握得相对比较清楚，对招标文件、评标程序、评标办法、评标报告组织得比较严密，违规的事情一般不会露出破绽。除代理机构中的少数人或业主之外，其他人很难知道真实内情。  　　4.最终出路：最低价中标法  　　如何规范招投标市场中的不规范行为，防止招标代理公司沦为腐败中介？“最低价中标可能是最有效的办法。”东南大学政治学专业博士生导师袁久红教授说。  　　据介绍，最低价中标法起源于英国。在英国，当项目进入评标阶段时，先由业主和技术人员要求各投标者对投标文件中不清楚和不完善的地方加以澄清和解释，然后评审投标者资格。评标时，报价最低的投标书应被评为“财务报价最有利者”。只要技术、合同与管理方面能达到要求，此投标人就会被业主认可。目前，最低投标价中标法已成为国际工程建筑施工领域的通行做法甚至规则。  “但在我们的实际招标过程中，最低价中标法的最后结果却往往走了样。”李平说。据称，南京有一个建设项目，一施工队以每立方１元的价格中标了该项目的土建工程。但按相关规定，施工中每运送一立方的渣土要交４．５元的市政费用。最后，这个施工队只好靠耍无赖和虚构立方量来赚钱。“出现这种情况的根本原因是，我们在采取最低价中标法时，相关的预防措施没有跟上。”袁久红说。他认为，当务之急是建立与最低价中标法相配套的“工程量清单计价规范”和“合同履约担保制度”。  　　２００３年７月１日，国家正式施行《建设工程工程量清单计价规范》，将“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程”列入强制性标准，其最大特点是“量变价不变”。各施工企业按照招标人提供的统一的工程量清单，结合工程实际情况和自身实力，自主报价。“从目前情况看，这个规范还比较笼统，门类也不全，存在一些不完善之处，所涉及的清单项目与工程实际情况还有一定差距，加之配套措施没有出台，在一定程度上影响了工程量清单招标的有效实施。”袁久红说。他建议，有关部门特别是城建部门应组织一些专业人员，结合本地的实际情况编制出一套完整的工程价格指标参数。实行工程量清单招标，就淡化了标底的作用，发包人不再需要编制标底，这样不但可以避免工程招标中泄露标底等违规行为，规范招标代理的运作，还可以压缩中标人的利润，削弱腐败行为的金钱基础，有利于形成公平、公正的市场环境。  　　“当然，如果缺少履约担保制度等强有力的保障措施，工程量清单计价和最低价中标法根本无法在建设项目中得到完全实施。”李平说。当前，项目业主拖欠施工企业工程款，垫资、带资施工的现象仍未得到根本扭转，加重了施工企业的困难和负担。对盲目报价低价中标而又无力履约的施工企业，也没有相应的惩戒措施。袁久红认为，今后一是要建立政府投资项目业主支付担保制度；二是要建立健全施工企业履约担保制度，避免一些施工企业为承揽工程盲目报价、虚假报价，中标后又因价格太低履约困难，给业主或招标方造成损失，同时建立“黑名单”制度，对那些不能履约的企业进行曝光；三是要建立和完善政府投资项目保险和市场准入制度，通过工程保险为政府投资项目增加一道质量和安全保障。“在目前这种‘寅吃卯粮’，用明天甚至后天的钱做今天的事，建设资金缺口巨大的时期，合同履约担保制度在今后很长一段时期，或许只能停留在文件甚至口头上。”李平说，“现实可行的是，政府可以在一两个项目中，按照上述方法先搞试点做起来，我相信，两三年后，招投标市场就会有根本好转。”